Das ITVA Altlastensymposium 2015 in Bochum #1 – Mantelverordnung und Altlastenkataster

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Am 19. und 20. März fand in Bochum der diesjährige Altlastenkongress des Ingenieurtechnischen Verbandes für Altlastenmanagement und Flächenrecycling e.V. (ITVA) statt. Eine gute Gelegenheit, das Ruhrgebiet zu besuchen, das ja in Bezug auf Altlasten und Flächenrecycling sicher einiges zu bieten hat. Darauf wies auch die Bürgermeisterin von Bochum, Frau Erika Stahl in ihrem Grußwort noch einmal hin, genauso wie Herr Peter Knietsch, Staatssekretär Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen.

ITVA  Bochum 2015
Das ITVA-Altlastensymposium 2015 in Bochum. Auch wenn es vielleicht auf den ersten Blick so aussieht, das ist keine Ü-30 Party. Der ITVA unternimmt einiges, um den Nachwuchs zu fördern. Eigenes Foto, CC-Lizenz.

Der erste Block drehte sich wieder um Rechtsfragen. In diesem Fall hauptsächlich um die neue Mantelverordnung des Bundesministeriums für Umwelt und Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB). Dr. Michael Paul (ehemals BMUB, jetzt Stadtwerke Köln) stellte den Stand des Verfahrens und die neuen Regelungen vor.
Diese Mantelverordnung soll die Entsorgung mineralischer Abfälle in der Bundesrepublik regeln. Von 380 Millionen Tonnen Abfällen im Jahr 2012 sind die mineralischen Abfälle mit gut 60% beteiligt. Darunter fallen besonders die Bauabfälle mit rund 80 Mio. t, Boden und Steine mit 100 Mio t, Schlacken aus Kraftwerken (ca. 15 Mio t) aus der Stahlherstellung (ca.6 Mio t) und Hüttensanden und Hochofenschlacken (7 Mio t.). Wie man unschwer erkennen kann, ist die Entsorgung dieser enormen Mengen eine echte Herausforderung. Zumal nicht nur die Mengen sehr groß sind, die Stoffe sind zu einem bedeutenden Teil auch stark mit Schadstoffen belastet, vor denen Mensch und Umwelt geschützt werden müssen. Trotzdem ist die Wiederverwendungsquote mit 90% in diesem Bereich sehr hoch.

ITVA  Bochum 2015
Dr. Michael Paul, ehemals BMUB, jetzt bei den Stadtwerke Köln, stellt die geplante Mantelverordnung vor. Eigenes Foto, CC-Lizenz.

In seiner „Tongrubenentscheidung II“ vom 15. April 2005 hatte das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass eine rein behördeninterne Anweisung, die LAGA M 20 (Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen – Technische Regeln“ keine ausreichende Rechtsgrundlage darstelle. Die Vorgaben des Bodenschutzrechts seien zu beachten. Parallel dazu hatten 2005 auch die Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaften Abfall (LAGA), Wasser (LAWA) und Bodenschutz (LABO) den Bund aufgefordert, eine bundeseinheitliche Regelung zu finden.

Grundlage für die Verwendung mineralischer Ersatzbaustoffe in Erd- und Straßenbau sind zahlreiche Studien, die hauptsächlich den daraus resultierenden Boden- und Grundwasserschutz betrachten. Denn diese Ersatzbaustoffe sollen ja nicht nur Baustoffe ersetzen und damit Rohstoffe schonen, sie werden aus den oben erwähnten mineralischen Abfällen gewonnen und dienen damit der Abfallvermeidung. Und damit kommen die Schadstoffe wieder ins Spiel, die man ja weder im Boden noch im Grundwasser haben möchte. Daher sind beim Einbau strikte Werte einzuhalten, die so genannten medienbasierten Einbauwerte. Bei diesen Medien handelt es sich die Umweltmedien Grundwasser und Boden. Die Grundlage für die Einbauwerte ist die Geringfügigkeitsschwelle (GFS), wie sie für das Grundwasser von der LAWA entwickelt wurde.
Das Konzept der Geringfügigkeitschwelle basiert auf der Überlegung, dass es durch zulässige Tätigkeiten und Nutzung zu unvermeidlichen Stoffeinträgen in das Grundwasser kommt, die aber weder ökotoxikologisch noch humantoxikologisch eine relevante Wirkung haben. Die Auswirkungen sind also nach dem derzeitigen Stand der Wissenschaft hinnehmbar und keine nachteilige Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit im Sinne des Besorgnisgrundsatzes des §48 Abs1 WHG (Wasserhaushaltsgesetz). Damit würde bei Einhaltung der entsprechenden Anforderungen und zulässigen Einbauweisen eine sonst nötige wasserrechtliche Erlaubnis für die mineralischen Ersatzbaustoffe entfallen.

Hier soll jetzt die geplante Mantelverordnung ins Spiel kommen. Sie soll zum einen das Konzept der Geringfügigkeitschwelle im Wasserrecht verrechtlichen. Außerdem sollen die Regelungen für die Anforderungen an den schadlosen Einbau mineralischer Ersatzbaustoffen in technischen Bauwerken geschaffen werden. Weiterhin soll das Recht des Bodenschutzes mit den anderen Anforderungen an Verfüllungen von Bodenmaterial weiterentwickelt werden.
Bisher gibt es zwei Arbeitsentwürfe zu einer MantelV, den 2. vom Oktober 2014.

Bei der Grundwasserverordnung sollen Prüfwerte eingeführt werden. Die Höhe dieser Prüfwerte soll sich an der jeweiligen Geringfügigkeitschwelle orientieren. Wenn die Ersatzbaustoffe die jeweiligen Prüfwerte nicht erreichen, wird davon ausgegangen, dass die zu erwartenden Stoffkonzentrationen so gering sind, dass eine öko- und humantoxikologisch relevante Wirkung nach dem derzeitigen Stand des Wissens nicht zu erwarten ist. Es wird also nicht von einer nachteiligen Veränderung des Grundwassers ausgegangen und daher bedarf es keiner weiteren Abwägung über die Zulässigkeit des entsprechenden Einbaus.
Werden die Prüfwerte jedoch überschritten, so ist im Einzelfall zu überprüfen, ob die geplante Maßnahme eine nachteilige Grundwasserveränderng bewirkt. Das bedeutet, dass die Überschreitung der Prüfwerte nicht automatisch die geplante Maßnahme verhindert. Die Prüfwerte sind eben keine Grenzwerte. Vielmehr müssen alle Umstände des betreffenden Falles in Betracht gezogen werden. So können zum Beispiel geogene Grundwasserbelastungen oder natürliche Schadstoffabbauprozesse Aktivitäten zulässig erscheinen, durch welche die jeweiligen Prüfwerte im Grundwasser überschritten werden.
Bei einer großen Anzahl von Fällen soll auf eine umfangreiche Prüfung und Entscheidung verzichtet werden. Diesen Aufwand spart man sich für die Einzelfälle, bei denen die Prüfwerte überschritten werden.

Mit der Ersatzbaustoffverordnung (EBV) sollen Anforderungen für mineralische Abfälle wie zum Beispiel Schlacken, Aschen, mineralische Nebenprodukte aus dem Baubereich und Baurecycling sowie Bodenmaterial festgelegt werden. Insgesamt werden 17 verschiedene mineralische Ersatzbaustoffe (MEB) in verschiedenen Klassen definiert. Diese Einteilung ist unabhängig davon, ob es sich um Abfälle oder Nebenprodukte handelt.
Die Ersatzbaustoffe müssen bestimmte Werte im Eluat und auch bei bestimmten Stoffen im Feststoffgehalt einhalten. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Prüfwerte für das Grundwasser bei Verwendung der Ersatzbaustoffe nicht überschritten werden.

Im Rahmen der Mantelverordnung soll auch die Bundesbodenschutz-Verordnung (BBodSchV) sowie die Altlastenverordnung überarbeitet werden. Auch hier soll als Ziel keine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich sein, wenn bei eingebautem Bodenmaterial bestimmte Werte eingehalten werden. Allerdings sind die einzuhaltenden Werte bei Bodenmaterial strenger als bei den Ersatzbaustoffen. Dies hat den Hintergrund, dass es sich bei Boden eben nicht um ein technisches Bauwerk handelt. Eingebauter Boden und seine Stofffracht, so die Vorstellung, bleibt dauerhaft im Boden und nimmt dort an natürlichen Prozessen teil Ersatzbaustoffe hingegen sind Teil eines technischen Bauwerks, dass nur zeitweise im Boden bleibt, selbst wenn diese Zeiträume sehr lange andauern können. Ziel der BbosSchV ist es, keine nachteiligen Veränderungen am Schutzgut Boden zuzulassen.

 

Bislang sind 2 Arbeitsentwürfe zur MantelV angefertigt worden und haben intensive Diskussionen ausgelöst. Hier nun gehen die Interessen an der Sache leicht auseinander.  Während die einen deutlich höhere Anforderungen in der EBV sehen wollen, fürchten andere eine deutliche Verlagerung der Stoffströme weg vom Recycling hin zur Deponierung, was den ohnehin schon knappen Deponieraum noch zusätzlich belasten würde. Das BMUB ist daher daran interessiert, die MantelV im Dialog mit den beteiligten Kräften weiterzuführen, um das Ziel einer Vereinbarung von Umweltschutz, Kreislaufwirtschaft und bezahlbarem Bauen und Wohnen unter einen Hut bringen zu können. Und praxistauglich soll das ganze dann auch noch sein. Um dies sicherzustellen soll es ein 2015 Planspiel geben. Insgesamt soll die MantelV noch in dieser Legislaturperiode verabschiedet werden.

Die große Kunst ist es nun, die widerstreitenden Interessen des Umweltschutzes, der Kreislaufwirtschaft und des bezahlbaren Bauens unter einen Hut zu bekommen.
So sind in der EBV eine Reihe von Vereinfachungen geplant, die den Aufwand der betroffenen reduzieren sollen. Zum einen soll die Anzahl der zulässigen Bauweisen von 24 auf 17 reduziert werden. Außerdem wird überlegt, für einige mineralische Ersatzbaustoffe ein Mindesteinbauvolumen vorzuschreiben. Wenn das vielleicht auch auf den ersten Blick etwas seltsam anmuten mag, auf den Zweiten ist das durchaus sinnvoll. Es verhindert nämlich den Einbau vom Kleinstmengen, bei denen ein geordneter und vor allem getrennter Rückbau nicht sichergestellt werden kann. Langfristig würden so schädliche Bodenverunreinigungen drohen.
Bei Rückbau der technischen Bauwerke soll eine Getrennthaltung der ausgebauten Materialien vorgeschrieben werden, um unter anderem eine Anreicherung von Schadstoffen zu vermeiden.

 

ITVA  Bochum 2015
Nikolaus Steiner erläutert die Anmerkungen und Kritikpunkte des ITVA hinsichtlich der geplanten mantelverordnung. Eigenes Foto, CC-Lizenz.

Als nächstes gab Nikolaus Steiner von der Anwaltskanzlei Steiner die Sicht des ITVA und einige kritische Anmerkungen zur geplanten MantelV.
Unter dem Strich wird es begrüßt, das der Wildwuchs aus rechtlich zum Teil nicht bindenden Anwendungsregeln der einzelnen Bundesländer und der LAGA M 20 durch eine einheitliche Regelung ersetzt wird. Dabei kommt es aber aus der Sicht des ITVA zu einigen Problemen.

So sind die den Prüfwerten zugrunde liegenden Geringfügigkeitschwellenwerte (GFS) fachlich und rechtlich nicht unumstritten. Problematisch wird es auch, wenn, wie verschiedentlich wohl bereits vorgekommen, Behörden die GFS-Werte als Sanierungsziel bei Grundwassersanierungen ansehen. Es wird daher eine Klarstellung in dem Entwurf zur Mantelverordnung begrüßt. Dort wird noch einmal darauf hingewiesen, dass die GFS-Werte grundsätzlich nicht für die Bewertung bereits vorhandener Grundwasserschäden dienen. Es wird vorgeschlagen, diese Klarstellung nicht nur in die Begründung zum Verordnungsentwurf, sondern vor allem als Regelung in die Grundwasserverordnung aufzunehmen, damit einen Missbrauch der GFS-Werte zu verhindern.

Ebenso wird die EBV begrüßt, welche die Anforderungen für den Einbau mineralischer Ersatzbaustoffe in technischen Bauwerken bundesweit regelt. Dabei steht aber als Kritikpunkt die Herleitung der Materialwert aus der GrwV, die recht komplizierten Einbautabellen und die starren Regelungen zum TOC (total organic carbon) sowie die fehlende Folgeabschätzung für die Verwertung von Bodenmaterialien. Befürchtet wird hier dass die neuen Vorschriften zu neuen Hürden für die Verwendung mineralischer Reststoffe auch im Rahmen des Flächenrecyclings führen. Damit könnte die zur zeit hohe Verwertungsquote für Bodenmaterialien von derzeit 87 % laut einer Studie noch unter den von der EU angestrebten Wert von 70 % für Bau- und Abbruchabfälle und Bodenmaterialien fallen.

Gleichfalls wird die Einführung neuer Untersuchungsverfahren nach DIN 19527 (Schüttelverfahren) und DIN 19528 (Säulenverfahren) mit einem Wasser-Feststoff-Verhältnis 2:1 kritisiert. Diese unterscheiden sich von den Verfahren, die in der Deponieverordnung und in der LAGA M 20 vorgeschrieben sind (S-4 verfahren mit einem Wasser-Feststoff-Verhältnis von 10:1). Letzteres soll dann nicht mehr zulässig sein. Damit ist ein Vergleich der neuen Materialwerte mit den bislang üblichen Werten der LAGA M 20 nicht mehr möglich. Es ist daher schwer, die Konsequenzen der neuen Materialwerte für die Verwertungspraxis vorherzusehen.

Fraglich erscheint auch die Begrenzung des TOC bei Bodenmaterial auf maximal 5 Massen% ohne Ausnahmeregelung. Besonders für Stadtböden könnte dies zu Problemen bei der Verwertung führen. Untersuchungen an 1600 verwertungsfähigen Stadtböden zeigten, dass bei rund 9% der Proben eine Überschreitung der TOC Werte gegeben ist. Dieser Kohlenstoff war sowohl anthropogen als auch natürlichen Ursprungs (Kohle, Koks, Graphit etc.), ein unerwünschter Abbau ist nicht zu befürchten. Aus diesem Grund hat die Aktionsplattform Bodenschutz, in der die drei Bodenverbände ITVA, Bundesverband Boden (BVB) und die Deutsche Bodenkundliche Gesellschaft (DBG) zusammenarbeiten, eine Ausnahmeregelung für TOC in Anlehnung an die Regelungen der Deponieverordnung vorgeschlagen. Hier sind höhere TOC-Gehalte zulässig, wenn der DOC (dissolved organic carbon) 10mg/l im Eluat nicht überschreitet. Und der so genannte AT-4 Test maximal 1 mg/g ergibt.

Der selbe Kritikpunkt betrifft auch die die Neufassung der Bundesbodenschutz-Verordnung und der Altlastenverordnung. Hier kommt noch die in der Praxis wohl nicht weiter brauchbare Ausnahmeregelung zu den TOC-Gehalten, weil es für den dort vorgeschriebenen Nachweis der AOC abbaubarer organischer Kohlenstoff) keine normierten Verfahren gibt. Auch hier wird von Seiten der Aktionsplattform Bodenschutz auf die DepV verwiesen.

Verwunderlich finde ich, dass anscheinend in den Neufassungen der BbodSchV keine Bodenluft-Untersuchungen mehr vorgeschrieben sind. Der ITVA kritisiert dies zu Recht. Damit verliert man wichtige Bewertungsgrundlagen für die Beurteilung von Altlasten.

Ebenfalls kritisiert wird die Streichung des Anhangs 3 der BbodSchV, der eine beispielhafte Aufzählung von Prüfkriterien für Sanierungsuntersuchungen sowie einen Gliederungsvorschlag für einen Sanierungsplan nach § 13Bundes-Bodenschutzgesetz enthielt. Dies hatte sich in der Praxis bewährt und sollte auch in einer Neufassung beibehalten werden.

Insgesamt wurden aus fachgutachterlicher Sicht noch einige weitere Punkte kritisiert bzw. angemerkt. Man konnte ohne Probleme erkennen, dass die Diskussion um die neue Mantelverordnung noch lange nicht gelaufen ist.

Ein anderer Punkt, der immer wieder auftaucht, ist das Altlastenkataster. Über dessen rechtliche Bedeutung, Missverständnisse und praktische Handhabung konnten wir von Dr. André Turiaux von der HEUSSEN Rechtsanwaltsges. mbH einiges interessantes erfahren. Auch wenn dies anhand des Beispiels Bayern passierte, in den übrigen Bundesländern dürfte die Sache auch nicht so viel anders aussehen.

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Dr. André Turiaux räumt Missverständnisse rund um das Altlastenkataster aus. Eigenes Foto, CC-Lizenz

In der Praxis ist das Altlastenkataster eine Informationsquelle, die für die Bewertung eines Grundstücks mit herangezogen wird. Bei Immobilienkäufen empfiehlt sich die Einholung eines Katasterauszuges. Denn wenn das Grundstück als Altlast oder auch nur als Altlastenverdachtsfläche eingetragen ist, führt dies zu einer Wertminderung. Ein Eintrag in das Kataster gilt als Mangel im Sinne des Kaufrechts. Das bedeutet, dass Verkäufer auch verpflichtet sind, die Käufer auf den Katastereintrag hinzuweisen und der Käufer kann, wenn ihm der Eintrag (arglistig) verschwiegen wurde, sogar vom Kauf zurücktreten.

Das führt aber zwangsläufig zu einigen offenen Fragen: Welche Daten führen überhaupt zu einem Eintrag in das Kataster und welche rechtlichen Folgen hat dieser Eintrag? Wer erhält eigentlich Auskunft über einen Katastereintrag? Nur der Eigentümer?? Und kann man sich gegebenenfalls gegen einen unrichtigen Eintrag wehren?, Hat man einen Anspruch auf eine Löschung des Eintrags, eventuell nach einer erfolgten Sanierung?

Wenn aufgrund von konkreten Hinweisen der Verdacht besteht, dass auf einem Grundstück eine schädliche Bodenveränderung oder einer Altlast besteht, so kann die zuständige Behörde die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung anordnen. Wenn sich nach der Erstbewertung der Verdacht erhärtet, wird die betreffende Gemeinde informiert und das Grundstück in das Kataster eingetragen. Das beginnt zunächst bei dem Altlastenverdacht, aber im Laufe folgen dann auch die Ergebnisse der weiteren Untersuchungen, eventuell folgende Überwachungs- und die Sanierungsmaßnahmen. Dabei hat der Eintrag im Kataster nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes keine Rechtsfolgen. Das Kataster dient lediglich als behördeninterne Arbeitshilfe. Es dient auch nicht der Durchsetzung der Sanierungspflicht.

Auch die Entlassung eines Grundstücks als saniert oder nutzungsorientiert saniert hat demzufolge keine Aussagekraft. Wird ein Grundstück aus dem Kataster entlassen, so muss das nicht gleichzeitig bedeuten, dass dort keine Altlast mehr vorhanden ist, dass dort keine Schadstoffe mehr zu finden sind und dass keine weiteren Maßnahmen mehr angeordnet werden können und dass keine Personen mehr sanierungspflichtig sind.

Doch auch wenn die Eintragung in das ebenso wie die Entlassung aus dem Kataster aus rechtlicher Sicht bedeutungslos sind, so haben sie doch ganz konkrete praktische Bedeutung. Zum einen verändert sich mit der Eintagung ebenso wie mit der Entlassung der Grundstückswert teilweise ganz erheblich. Mit einer Eintragung in das Kataster steigt auch die Wahrscheinlichkeit, dass eine Behörde konkrete Maßnahmen hinsichtlich der Untersuchung oder Sanierung anordnet. Genauso sinkt die Wahrscheinlichkeit derartiger Anordnungen mit der Entlassung aus dem Kataster.

Bleibt die Frage, wer eigentlich Auskunft über einen Katastereintrag bekommt? In der Behördenpraxis ist dies in der Regel der Grundstückseigentümer oder ein von ihm bevollmächtigter. Meist wird diese Praxis mit dem Datenschutz gerechtfertigt. Für diese restriktive Handhabung gibt es aber keine rechtliche Grundlage. Zumindest in Bayern hat nach dem bayerischen Umweltinformationsgesetz Jedermann Anspruch auf Zugang zu den im Altlastenkataster befindlichen umweltbezogenen Informationen, Datenschutzgründe stehen dem nicht entgegen. Eventuell werden personenbezogene Daten wie der Name des Eigentümers nicht zusammen mit den grundstücksbezogenen Daten mitgeteilt.

Während die Löschung des Eintrages in manchen Bundesländern gesetzlich geregelt ist, ist dies in Bayern nicht der Fall. Ein Anspruch auf Löschung besteht zum Beispiel, wenn der Eintrag sachlich falsch ist, zum Beispiel weil das Grundstück schlicht verwechselt wurde, oder aufgrund eines falschen Gutachtens erfolgte. Dagegen besteht kein Anspruch auf Löschung, wenn etwa der Grundstückseigentümer die Fakten anders bewertet als die Behörde.

Insgesamt wurde bemängelt, dass die gesetzlichen Regelungen über Auskunft über und auch Löschung der Daten in dem Kataster speziell in Bayern, aber auch in vielen anderen Bundesländern nicht ausreichend gesetzlich geregelt sind, und daher vielfache Unsicherheit darüber herrscht.

Gunnar Ries

Gunnar Ries studierte in Hamburg Mineralogie und promovierte dort am Geologisch-Paläontologischen Institut und Museum über das Verwitterungsverhalten ostafrikanischer Karbonatite. Er arbeitet bei der CRB Analyse Service GmbH in Hardegsen. Hier geäußerte Meinungen sind meine eigenen

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