Erneuerbare Energien in Europa: Konvergenz der staatlichen Förderung?

Harmonisierung der Energiepolitik auf EU-Ebene ist weder realistisch noch unbedingt sinnvoll.

Die Erneuerbaren Energien sind in ganz Europa auf dem Vormarsch. Innerhalb von nur zehn Jahren verdoppelte sich fast ihr Anteil am Stromverbrauch – von 14% im Jahr 2004 auf 27% im Jahr 2014.[1] Gleichzeitig wurden die Förderpolitiken kontinuierlich angepasst. So folgt in Deutschland einer Reform des Erneuerbare-Energien-Gesetzes die nächste. Dabei wird die Förderung für Erneuerbare Energien regelmäßig dafür gescholten, nicht „europäisch genug“ zu sein. Um den Ausbau Erneuerbarer möglichst kosteneffizient zu gestalten, sollten die Förderpolitiken auf EU-Ebene harmonisiert werden, fordern einige Kritiker:[2] Nur auf diese Weise könnte die räumliche Verteilung Erneuerbarer-Energie-Anlagen so optimiert werden, dass geographische Standortvorteile voll genutzt (Photovoltaik im sonnenreichen Südeuropa, Windkraft an den windreichen Küsten) und regionale Fluktuationen beim Dargebot europaweit besser ausgeglichen werden. Entsprechend drängt die EU-Kommission schon länger auf eine Harmonisierung der Fördersysteme und sucht diese nun auch im Rahmen der „Energieunion“ zu forcieren.

Nun wäre jedoch ein solcher EU-Ansatz mittelfristig weder ein realistisches Szenario noch unbedingt wünschenswert. Denn die energiepolitischen Ziele und technologischen Präferenzen innerhalb der EU sind notorisch unterschiedlich: Während die osteuropäischen Mitgliedsstaaten vor allem auf Kooperation im Bereich Versorgungssicherheit setzen, wollen nord- und westeuropäische Staaten eher die Dekarbonisierung des Energiesektors vorantreiben. Und auch beim Klimaschutz herrschen unterschiedliche Vorstellungen vor, wie der Atomausstieg Deutschlands im Vergleich mit den Atomkraft-freundlichen Wegen in Frankreich und Großbritannien zeigt. Diese Präferenzunterschiede sind dabei nicht nur ‚politischer‘ Natur. Sie spiegeln auch Differenzen darüber wider, wie die unerwünschten Nebenfolgen und Risiken unterschiedlicher Technologien zu bewerten sind (z.B. wie riskant ist Atomkraft, wie stark die ästhetische Beeinträchtigung durch Windräder?). Eine auf EU-Ebene harmonisierte Energiepolitik würde diese Heterogenität in den Präferenzen jedoch vernachlässigen. Außerdem ermöglichen dezentrale Strukturen erst die „Laborfunktion des Föderalismus“, also beste Bedingungen für politische Innovationen durch Experimente auf dezentraler Ebene. Da heute oftmals unklar ist, über welche regulatorischen Rahmensetzungen sich die Energiewende am kostengünstigsten, sowie sozial- und umweltverträglichsten realisieren lässt, hat diese Laborfunktion einen hohen Stellenwert. Eine vollständig auf EU-Ebene zentralisierte und harmonisierte Energiepolitik erschiene vor diesem Hintergrund daher sowohl fragwürdig als auch unrealistisch.

Gleichwohl muss eine Harmonisierung „von oben“ nicht den einzig möglichen Weg zur Nutzung von möglichen Kooperationsvorteilen darstellen. Vielmehr könnte sich auch durch „von unten“ entstehende Prozesse Konvergenz einstellen: Zwischenstaatliche Kommunikation und regulatorischer Wettbewerb, ausgelöst durch ähnlichen Problemdruck, könnten ganz ohne zentrale Steuerung doch zu einem „ähnlichen“ Gesamtmuster der Energiepolitik führen.

Konvergenz: vier Aspekte eines vielschichtigen Konzepts

Wie steht es insoweit mit der Förderung für Erneuerbare in Europa? Lässt sich hier eine solche Konvergenz „von unten“ nachweisen? Wie so oft lautet die wissenschaftliche Antwort „es kommt darauf an“ – nämlich darauf, was genau unter Konvergenz verstanden wird und welche Kriterien zur Messung verwendet werden sollen. Denn bei näherer Betrachtung erweist sich das Konzept der Konvergenz als erstaunlich vielschichtig.

Insbesondere die folgenden vier Punkte sind dabei zu klären: Erstens, auf welches Objekt bezieht sich Konvergenz? Abbildung 1 zeigt verschiedene Stufen eines (stilisierten) Politikprozesses, von der Formulierung von allgemeinen Politikzielen („Energiewende“), über konkrete Zielvorgaben („Erneuerbaren-Anteil von mind. 80% im Jahr 2050“), Politikinstrumente („Einspeisevergütung“) und deren Implementation bis zu den sich am Ende einstellenden Ergebnissen („Veränderung des Erneuerbaren-Anteils“). Prinzipiell könnte jede Stufe dieses Politikprozesses im Fokus der Analyse stehen, was jeweils unterschiedliche Schlüsse nach sich ziehen kann. So bräuchte etwa Konvergenz der Instrumente nicht notwendigerweise mit Konvergenz der „outcomes“ zeitlich einherzugehen. Es gibt empirische Anzeichen, dass bei Erneuerbaren in der EU genau dies der Fall ist: Während sich zwischen 2000 und 2010 eine zeitweise Konvergenz der Förderpolitiken hin zu Einspeisetarifen zeigte, liegen die Mitgliedstaaten, was den Anteil Erneuerbarer an der Stromversorgung betrifft, noch im Jahr 2013 sehr weit auseinander (siehe Abb. 2). Zudem sei auf eine bislang wenig beachtete Ironie verwiesen: Eine auf EU-Ebene harmonisierte Erneuerbaren-Förderung würde gerade nicht zu vollständiger Angleichung der Erneuerbaren-Anteile führen. Ziel einer solchen Harmonisierung wäre vielmehr die Nutzung regionaler komparativer Vorteile –  also Konzentration der Windkraft an den Küsten Europas und der Photovoltaik in Südeuropa. Für Deutschland bedeutete dies tendenziell mehr Stromimport aus erneuerbaren Quellen.

Abb. 1: Stilisierter Politikprozess

Zweitens kann Konvergenz absolut oder konditional gemessen werden, d. h. „für sich genommen“ oder aber in Bezug auf eine andere Größe betrachtet. Letztere Betrachtung dient vor allem dazu, unterschiedliche Ausgangspositionen von Ländern zu berücksichtigen. Dies könnte etwa i) unterschiedliche ökonomische oder ii) unterschiedliche geographische Voraussetzungen betreffen: i) So stehen in Ländern mit höherer Wirtschaftskraft typischerweise auch mehr finanzielle Ressourcen für Investitionen in erneuerbare Energien zur Verfügung. Derartige ökonomische Unterschiede können aufgefangen werden, indem die Analyse den jeweiligen EE-Anteil am Stromverbrauch im Vergleich zum BIP pro Kopf eines Landes misst. ii) Ein Blick auf die Wachstumsraten der Erneuerbaren-Anteile (anstelle der Absolutwerte) legt zudem nahe, dass hier geographische Unterschiede eine maßgebliche Rolle spielen. Abbildung 3 zeigt, dass Österreich und Schweden, Länder in denen die Wasserkraft aufgrund der naturräumlichen Voraussetzungen traditionell die wichtigste Säule der Energieversorgung darstellt (und daher der Anteil Erneuerbarer schon seit jeher hoch ist, vgl. Abb. 2), gleichzeitig auch die Länder mit den niedrigsten EE-Wachstumsraten sind. Umgekehrt weisen gerade Länder mit niedrigen Ausgangsniveaus besonders hohe Wachstumsraten auf (z. B. Belgien).

Abb. 2: Anteil Erneuerbarer am Stromverbrauch 2013 in den EU-Mitgliedstaaten

Drittens sind sowohl politische als auch ökonomische Faktoren notwendig, um erfolgreiche Konvergenz von Politikinstrumenten zu erklären. Grob gesagt verhalten sich politische und ökonomische Faktoren hier komplementär: Ökonomische Faktoren erklären, weshalb Länder sich mit ähnlichen Problemen konfrontiert sehen, während politische Faktoren erklären, weshalb diese Probleme mit ähnlichen Mitteln gelöst werden. Mit anderen Worten stellt ökonomische Konvergenz eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für Konvergenz von Politikinstrumenten dar. Beispielsweise folgt dem wirtschaftlichen Aufholprozess Chinas auch (zeitversetzt) eine höhere Nachfrage nach Umweltschutz. Eine Angleichung umweltpolitischer Instrumente ist aber nur dann zu erwarten, wenn die politischen Entscheidungsträger in China mit den Entscheidungsträgern anderer Länder interagieren (z.B. Erfahrungsaustausch und „Problemlösungswettbewerb“). Die avisierte Einführung eines nationalen Emissionshandels in China noch im Jahr 2017 (nach bereits laufenden regionalen Pilotprojekten) basiert denn auch auf den Erfahrungen in Europa und Kalifornien.[3]

Viertens muss Konvergenz nicht bedeuten, dass am Ende der Entwicklung vollständige Identität in Bezug auf ein bestimmtes Merkmal steht. Blicken wir zurück: Ließe sich der Trend aus Abb. 3, der einen Aufholprozess der „Nachzügler“ nahelegt, extrapolieren, so müssten alle Mitgliedstaaten ein identisches Erneuerbaren-Level erreichen.[4] Detailliertere statistische Analysen wären notwendig, um zu eruieren, ob sich die Abstände zwischen den Staaten konstant verringern, oder ob der „Aufholeffekt“ mit der Zeit nachlässt. Verschiedene Pfadabhängigkeiten, sowohl geographischer, als auch kultureller oder institutioneller Natur, lassen tendenziell eine solche Abschwächung des Aufholeffekts erwarten.

Abb. 3: Durchschnittliche jährliche Wachstumsraten der EE–Anteile am Stromverbrauch bis 2013 im Vergleich zum Ausgangsniveau 2004

Fazit: Konvergenz? Ja, aber…

Die Ausgangsfrage, ob die Erneuerbaren-Förderung in der EU konvergiert, besitzt also mehrere plausible Antworten, unter anderem abhängig davon, welcher konzeptionelle Aspekt von Konvergenz im Zentrum der Analyse steht. Empirisch zeigt sich, in aller Kürze, folgendes Bild: Bei den Förderinstrumenten scheint der Trend zu Einspeisevergütungen seit 2010 gestoppt und die Erneuerbaren-Anteile weisen trotz eines Aufholprozesses der Nachzügler noch große Unterschiede auf. Ob sich diese bislang partiellen Anzeichen für Konvergenz in der Zukunft verstärken oder abschwächen, bleibt abzuwarten. Sollte sich der wirtschaftliche Aufholprozess neuer EU-Mitgliedsstaaten fortsetzen, könnte dies auch den Aufholprozess bei den Erneuerbaren-Anteilen verstetigen. Freilich muss auch klar sein, dass Konvergenz  nicht per se gut ist – denn natürlich können sich die einzelnen Länder auch auf eine vermeintliche Lösung eines gegebenen Problems hin angleichen, die sich aber ex-post als suboptimal herausstellt. Was etwa die Markt- und Systemintegration Erneuerbarer betrifft, so besteht noch große Unsicherheit, wie diese am besten regulatorisch unterstützt werden sollte. Gegenwärtig nun versucht die EU-Kommission, die Mitgliedstaaten zu Ausschreibungen[5] als Förderinstrument zu drängen. Ob eine Konvergenz aller Mitgliedsstaaten auf Ausschreibungen hin aber tatsächlich den idealen Weg zur Erneuerbaren-Integration darstellt oder ob eher dezentrale Experimente geboten wären, ist längst nicht ausgemacht.

EU-Politik kann/sollte förderliche Rahmenbedingungen für Konvergenz schaffen

Was bedeuten diese Überlegungen nun in Hinblick auf laufende politische Entwicklungen? Ist das Vorhaben der Kommission, Ausschreibungen als Standardförderinstrument zu etablieren aussichtsreich? Einerseits zeigt Deutschland hier mit dem EEG 2017 bereits „vorauseilenden Gehorsam“. Andererseits sprechen die übrigen (energie-)politischen Tendenzen nicht unbedingt für eine Stärkung des EU-Einflusses. Die Ausbauziele der EU für Erneuerbare sind nicht mehr wie früher zugleich auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten definiert und können daher bei Zielverfehlung auch nicht sanktioniert werden. Insgesamt befindet sich das Projekt der europäischen Integration momentan eher in einer prekären Lage. Die Ausrufung einer „Energieunion“ wurde daher auch eher als Krisenphänomen denn als Integrationsschritt gedeutet.[6] Da mögliche Kooperationsgewinne beim Ausbau Erneuerbarer bislang kaum genutzt werden – wie ließe sich bottom-up Kooperation stärken? Hier bietet sich die sogenannte „Offene Methode der Koordinierung“ an, bei der die EU Kommission als Impulsgeber und Moderator für die Mitgliedsstaaten agiert. So könnte den Vorbehalten der einzelnen Länder gegen Souveränitätsverlust ebenso Rechnung getragen werden, wie den oben ausgeführten Argumenten gegen eine komplett zentralisierte und harmonisierte Energiepolitik.

Konvergenz erweist sich somit als durchaus komplexes Konzept. Gerade die dynamischen Entwicklungen im Bereich der Erneuerbaren Energien (mit starken Wechselwirkungen zwischen politischer Regulierung, technologischem Fortschritt und Umbruch im Energiesystem) bieten daher auch in Zukunft ein reichhaltiges Analyseobjekt für Konvergenz-ForscherInnen.

Ein Beitrag von Erik Gawel, Paul Lehmann und Sebastian Strunz, Ökonomen am UFZ

[1] http://ec.europa.eu/eurostat/documents/38154/4956088/The_average_share_of_electricity_from_RES-2004-2014.pdf/df494f3c-6bea-4dab-b767-5d8f9ad2b007

[2] Z.B. Hübner, M., Schmidt, C.M., Weigert, B. 2012. Energiepolitik: Erfolgreiche Energiewende nur im europäischen Kontext. Perspektiven der Wirtschaftspolitik 13(4): 286-307.

[3] https://www.scientificamerican.com/article/china-will-start-the-world-s-largest-carbon-trading-market/

[4] In der sehr langen Frist peilt freilich die EU eine vollständig erneuerbare Energieversorgung an – nur erübrigt sich die Frage nach Konvergenz von selbst, wenn man dieses „Ergebnis“ als gesetzt annimmt.

[5] In einer Ausschreibung werden Strommengen, die durch Erneuerbare zu erbringenden sind, an den günstigsten Anbieter „auktioniert“.

[6] Fischer, S., Geden, O. 2015. Die Grenzen der „Energieunion“. SWP-Aktuell 36, April 2015.

 

 

8 Kommentare Schreibe einen Kommentar

  1. Eine Harmonisierung der EU-Energiepolitik braucht es nicht, wohl aber einen EU-weiten Markt beispielsweise für Strom. Ein europaweites Netz hoher Kapaziztät hätte folgende positive Wirkungen:
    1) Ausgleich von Stromproduktionsschwankungen durch Stromtransport von beliebigen Standorten zu den Orten des höchstens Verbrauchs. Damit wären deutlich weniger fossile Backup nötig.
    2) Ein tendenziell einheitlicher Strompreis in Europa würde Ländern, die günstig Strom produzieren können einen Anreiz für eine Steigerung der Produktion geben, umgekehrt würden teuer produzierende Länder weniger stark ausbauen. Das wäre ökonomisch für ganz Europa vorteilhaft.

    In der EU spielte der gemeinsame Markt eine wichtige Rolle bei der Integration der Länder. Dieser gemeinsame Markt sollte auch Energieträger miteinschliessen. Es stimmt, dass dadurch die Abhängigkeiten zwischen den Ländern erhöht würden und es Vertrauen in die Zuverlässigkeit des Energieaustauschs bräuchte. Doch ohne gegenseitiges Vertrauen kann es gar keine sinnvole europäische Union geben.

  2. Martin Holzherr,
    ….ohne gegenseitiges Vertrauen gibt es keine europäische Union,
    sehr gut, diese Aussage sollte jeder Politiker zu Hause an der Wand hängen haben.
    Bei der Energiepolitik muss es beginnen. Gemeinschaftliche Planung und Zielsetzung.
    Es muss weitergehen bei den Elektroautos. Gemeinsame und einheitliche Stecker .
    Ein flächendeckendes Netz von Steckdosen für ganz Europa.
    Der Handel hat längst die Grenzen überschritten.
    Gemeinsame Müllpolitik. Und, und das wäre sofort machbar, gemeinsame Förderung durch die EU und nicht durch die nationalen Staaten.

  3. Seien wir doch mal ehrlich:
    Die Energiewende funktioniert doch überhaupt nicht.
    Wenn kein Wind+Sonne vorhanden, dann müssen ‘Hintergrundkraftwerke’ einspringen.
    Und die geben immer Strom, egal wie das Wetter ist. Diese ‘Hintergrundkraftwerke’ sind die eigentlichen Stützen der Stromversorgung, ohne geht’s nicht!
    Also warum leisten wir uns dann überhaupt eine unnötige doppelte Stromversorgung, wenn es schon eine gute Stromversorgung gibt?
    Und wenn schon überall gesagt wird, man müsste auch Speicher bauen, ja warum macht man das nicht?
    Wie wärs damit: warum den Ausbau von Windrädern und Fotovoltaik stoppen, und mal beginnen mit dem Speicherbau? Aber dann wird man schnell merken, dass dieser noch unbezahlbarer und utopischer ist als der alles andere, und…
    Die Energiewende ist europaweit ein 500-Milliarden-Grab, mindestens. Solche Zahlen kennt man sonst nur vom Irak-Krieg. Genau so wie die US-Politik sich mit dem Irakkrieg verzockt hat, genau so haben sich die duseligen Europäer mit der Energiewende verrechnet. Man hätte NIEMALS mit diesem Schwachsinn anfangen sollen. EE/AE sind kein High-Tec, sondern Stuss.
    Deutschland steht (scheinbar) besser da, weil es genug Wirtschaftskraft hat, um sich diese grün-sozialistische Planwirtschaft lesiten zu können. Jede Energiewende bringt jede gute Wirtschaft an den Rand des Kollaps.
    Dass die Energiewende scheitern wird, ist keine Frage der Einstellunf oder ‘Glaubens’, sondern eine Frage der Zeit, mehr nicht.

    • Weil Stromspeicher zu bauen heute zu teuer ist, wird wohl zugewartet, das stimmt. Die Alternative aber wäre ein weiträumiges Supergrid zum Ausgleich der Produktionsschwankungen durch erneuerbare Energien. Das wäre mit heutiger Technik realisierbar. Doch dafür setzt sich kaum ein Land ein. Wohl auch, weil es bedeuten würde, dass Länder, die ansatt auf Backup auf das Supergrid setzen, ihre Energiesouveränität verlieren würden

  4. Martin Holzherr,
    einen europäischen Energieverbund gibt es schon. Wenn bei uns die Windräder stillstehen kaufen wir schnell Atomstrom aus Frankreich dazu. Das funktioniert.

    • Das europäische Verbundsystem kann heute kaum Strom über lange Distanzen transportieren, also beispielsweise von Deutschland nach Italien oder von Spanien nach Deutschland. Sogar die von deutscher erneuerbarer Energie gelegentlich erzeugten Überkapazitäten (zuviel Windstrom etc) können wegen Netzproblemen nicht immer exportiert werden (und müssen dann “entsorgt” werden). Diese Probleme werden mit mehr Erneuerbaren zunehmen. Die Lösung wäre ein Netz von Hochspannungsgleichstromübertragungslinien, ein sogenanntes Supergrid, wie etwa das geplante Asia Supergrid

  5. Martin Holzherr,
    …….Gleichstrom,
    Der Verlust bei Gleichstrom gegenüber Wechselstrom ist geringer. Wenn man die Gleichstromleitung kühlt, werden die Übertragungsverluste noch geringer. Ob sich das dann noch rechnet?
    Um einen Erzeugungsmix werden wir nicht umhinkommen.
    Wie steht es mit der Katalyse von Wasserstoff und Sauerstoff als Energiespeicher?

    • Auf kryogene Temperaturen gekühlte supraleitende Stromübertragungslinien über grosse Distanzen
      – hätten keine Übertragungsverluste wohl aber Kühlverluste
      – könnten eventuell Dutzende von Gigawatt übertragen anstatt die deutlich weniger als 10 Gigawatt heutiger Hochspannungsgleichstromlinien

      Es gibt bereits mehrere Versuchsstrecken über kurze Distanzen in urbanen Netzen und es gibt das Grossprojekt Tres Amigas, welches 3 US-Stromnetze mit supraleitenden Kabeln von je 5GW Übertragungsleistung verbinden will. Das ganze befindet sich aber immer noch im Pionierstadium während Hochspannungsgleichstromübertragung inzwischen ein wichtiger industrieller Faktor ist mit Haupteinsatzort in China und anderen Ländern Asiens.

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