Tagebücher der Wissenschaft

Wenn Straftaten nach Videoüberwachung ansteigen …
Über den Nutzen der bildlichen Überwachung des öffentlichen Raumes

Kameras gehören mittlerweile zum gewohnten Stadtbild; die Überwachung des öffentlichen Raumes wird zur Selbstverständlichkeit. Nach dem versuchten Bombenanschlag auf den Bonner Hauptbahnhof will die Deutsche Bahn die Sicherheitsvorkehrungen verschärfen. Konzernchef Grube sagte der “Bild am Sonntag”, er wolle mehr Video-Aufzeichnungen an Bahnhöfen [1]. 

Die Forderung von Grube ist verständlich. Der Tatort in Bonn wurde nicht flächendeckend videoüberwacht oder die Bilder wurden nicht gespeichert, es konnten nur schemenhafte Aufnahmen der Täter sichergestellt werden, die in einem Burger-Restaurant in der Nähe aufgezeichnet wurden. Das Unternehmen Bahn wirkte blamiert, weil es den Ermittlern nicht mit eigenem Videomaterial helfen konnte. Der Bundesgrenzschutz sah ebenfalls schlecht aus, weil er keine eigenen Kameras betrieb sondern sich auf die Videoüberwachung der Bahn verlassen hatte.

Die nach dem gescheiterten Anschlag erneut angestoßene Debatte verläuft nach üblichem Muster: Sicherheitspolitiker (so lassen sie sich gerne öffentlich bezeichnen) fordern eine Ausweitung der Videoüberwachung, um Straftaten aufklären zu können und potentielle Straftäter abzuschrecken. Datenschützer verweisen auf die vorhandenen rechtlichen Möglichkeiten zur Überwachung des öffentlichen Raumes und lehnen eine Ausweitung ab. Eindimensionale Diskussionen ersetzen jedoch keine politische Debatte. Die Frage, wie weit die Videoüberwachung des öffentlichen Raumes gehen sollte, ist vielschichtiger. Es gibt einige technische Entwicklungen aus jüngerer Zeit, deren Berücksichtigung die Debatte bereichern könnte, zudem wäre es hilfreich, eine Bestandsaufnahme belastbarer Erkenntnisse durchzuführen: Was wissen wir heute über die Wirksamkeit von Videoüberwachung, welche unbeantworteten Fragen sollten untersucht werden?

Videoüberwachung ist nicht gleich Videoüberwachung!

Zunächst ist hier zwischen Technologien und Überwachungsabsichten zu unterscheiden: Closed Circuit Television (CCTV) sind Videoüberwachungsanlagen, die Bilder auf eine begrenzte Zahl entfernter Monitore übertragen. Solche Monitore sind oft in Pförtnerbüros oder Alarmzentralen aufgestellt. Im Vordergrund steht hier nicht die Aufzeichnung der Bildinformation sondern die Möglichkeit, Livebilder einzusehen und in Gefahrensituationen schnell reagieren zu können. Die Bildübertragung und Aufzeichnung kann hier noch analog (und oft in eher schlechter Qualität) erfolgen, moderne Anlagen übertragen die Bilder digital und bieten zusätzliche Funktionen wie z. B. Bewegungserkennung oder motorgesteuerte Ausrichtung und das „Hineinzoomen“ über ein fernsteuerbares Objektiv, so dass die Monitore möglichst die Orte zeigen, bei denen verdächtige Aktivität herrscht. Die Systeme sind generell zur Kriminalprävention und zur Aktivierung von Einsatzkräften bestimmt, sie können ein Sicherheitsgefühl verstärken, wenn die überwachten Personen den Eindruck gewinnen, dass Sicherheitskräfte im Notfall etwas bemerken und rasch zum Einsatz kommen. Die Akzeptanz der Videoüberwachung öffentlicher Räume ist in der Bevölkerung recht hoch. 

Videoüberwachung mit digitaler Aufzeichnung findet jedoch oft ohne gleichzeitiges Monitoring des Bildmaterials statt. Die Bildinformation wird dann nur übertragen und zentral gespeichert, ein Anschauen auf einem Monitor findet nicht oder höchstens zufällig statt, weil ausreichendes Personal nicht bereitgestellt wird. Das Ziel einer solchen Überwachung (sofern es überhaupt klar definiert wird) ist dann in der erleichterten Täteridentifizierung und Strafverfolgung anzusiedeln. Eine Kriminalprävention findet hierbei indirekt statt, sofern die potentiellen Täter eine Identifizierung fürchten bzw. nicht über die Natur der Anlage orientiert sind und sich beobachtet fühlen. Die abschreckende Wirkung der Videoüberwachung ist jedoch schwierig zu messen, weil Verdrängungsaspekte berücksichtigt werden müssen und nicht jede Form der Kriminalität von äußeren Umständen beeinflusst wird. Die Tatsache, dass verstörende Videoaufnahmen von Gewalttätern gezeigt werden, die gegen den Kopf von am Boden liegenden Personen treten, ist eher als Beleg anzusehen, dass stark betrunkene Gewalttäter sich hier irrational verhalten und das Entdeckungsrisiko ihrer Tat nicht abwägen. Im Bereich von Diebstählen in Kaufhäusern zeigt die Videoüberwachung eine gewisse Wirkung, kann aber diese Form der Kriminalität nicht wesentlich zurückdrängen.

Tatsächliche und mutmaßliche Erfolge der Videoüberwachung

Parkhausdelikte: Der kriminalpräventive Effekt von Videoüberwachung in Parkhäusern ist mehrfach nachgewiesen worden (offen blieb jedoch in der Regel die Frage der Verdrängung der Kriminalität in andere Parkhäuser). Insbesondere wenn die Videoüberwachung mit weiteren Maßnahmen kombiniert wurde (verbesserte Beleuchtung, personelle Ausstattung), konnte die Zahl der Diebstähle aus PKWs deutlich reduziert werden. Die Ergebnisse stammen überwiegend aus Großbritannien; eine Übertragung auf deutsche Verhältnisse erscheint bei dieser Deliktart aber sinnvoll. 

Diebstähle und Körperverletzung: Deutsche Studien anlässlich von Pilotprojekten zeigen gewisse Erfolge bei der Prävention von Fahrraddiebstählen [2], eine Wirkung bei Körperverletzung  entzieht sich der Nachweisbarkeit. Unabhängige Studien mit hoher Datenqualität sind eher die Ausnahme [3], oft können nur dürre Zahlenwerke (Vorher-Nachher-Statistik ohne Vergleichswerte und ohne Signifikanzaussagen) oder anekdotische Fallberichte (wie die Festnahme der Kofferbomber 2006) der Polizeibehörden, die die Überwachungsmaßnahme selbst initiiert haben, herangezogen werden, teilweise mit überraschenden Ergebnissen: Die Innenbehörde der Stadt Hamburg ermittelte einen Anstieg (!) von 75% bei Körperverletzungsdelikten im videoüberwachten Teil der Reeperbahn über einen Zeitraum von drei Jahren nach Beginn der Überwachung. Hier zeigen sich methodische Herausforderungen: Die Videoüberwachung kann dazu führen, dass mehr Straftaten erfasst werden, wodurch eine kriminalpräventive Wirkung (sofern vorhanden) statistisch aufgehoben wird. Die öffentlichkeitswirksame Bekanntgabe der Videoüberwachung in Problembezirken führt bereits vor dem eigentlichen Beginn der technischen Maßnahme zur Verlagerung, weswegen Vergleichswerte schwierig zu bestimmen sind. [4] 

Drogen: Ein deutlicher Rückgang wurde bei der untersuchten Reeperbahn-Maßnahme im Bereich der Betäubungsmitteldelikte verzeichnet, ähnliche Ergebnisse liegen aus den Vereinigten Staaten vor; eine positive Wirkung auf den Drogenkonsum und –Handel, die über die Verlagerung auf Seitenstraßen hinausgeht, ist jedoch kaum anzunehmen. Über den tatsächlichen Nutzen der Überwachung kann daher nur gemutmaßt werden, was Sicherheitspolitiker jedoch nicht an einer positiven öffentlichen Bewertung der Maßnahme hindert.

“Angst-Räume”: Die Beseitigung von Angst-Räumen in Stadtgebieten (z. B. dunkle Unterführungen, Tiefbahnhöfe) kann mit gut sichtbarer Videoüberwachung in Verbindung mit anderen Maßnahmen (Notrufknöpfe, Müllbeseitigung, Beleuchtung, Streifengänge) gelingen und die Nutzung öffentlicher Infrastruktur erhöhen. Inwieweit hier die Videoüberwachung selbst einen wesentlichen Anteil zur Sicherheit (oder zum Sicherheitsgefühl) beiträgt oder einfach “dazu gehört”, bleibt festzustellen.

Kosteneffizienz: In Großbritannien konnte gemäß einem internen Report der Sicherheitsbehörden im Jahre 2008 nur eine (!) aufgeklärte Straftat pro tausend Kameras in der Londoner City verzeichnet werden. [5] Hier drängt sich die Frage auf, ob eine Investition in personelle Ressourcen (z. B. uniformierte Sicherheitskräfte in den überwachten Bereichen) nicht effizienter ist, wenn die Investitions- und Wartungskosten von tausend Kameras die Finanzierung einer Polizistenstelle überschreiten und wir mit begrenztem Optimismus davon ausgehen, dass ein Streifenpolizist pro Jahr mehr als eine Straftat verhindert bzw. aufklärt.

Abb. 1 Diebstahlstatistik (Quelle: Poliz. Kriminalstatistik, 2011)

Sicherheitsgefühl: Eine weitere Schwierigkeit bei der Feststellung des Nutzens liegt im glücklichen Umstand begründet, dass die polizeiliche Kriminalstatistik seit Jahren einen Rückgang bei den Delikten Mord / Totschlag, Raub, schwere Körperverletzung, Ladendiebstahl, Fahrzeugdiebstahl und Sachbeschädigung aufweist. [6] Eine Ausweitung der Videoüberwachung ist daher eher einem ansteigenden Unsicherheitsgefühl in der Bevölkerung geschuldet als tatsächlich vorhandenen Bedrohungen (siehe Abb. 1). Eine Wirksamkeit der Überwachung sollte daher fokussiert auf eine Verstärkung des Sicherheitsgefühls hin bewertet werden, denn eine präventive Wirkung wird angesichts der Kriminalstatistik nicht benötigt. Leider weisen jedoch diesbezügliche Untersuchungsergebnisse darauf hin, dass Menschen sich zum Teil unsicherer fühlen, wenn sie videoüberwacht werden, weil sie eine offensichtlich videoüberwachte Gegend als gefährlich ansehen. Spektakuläre Aufzeichnungen von schweren Körperverletzungen führen unweigerlich zu einem starken Anstieg des Unsicherheitsgefühls, wodurch ein Regelkreis begründet wird, der als simples Erklärungsmodell für die überbordende Ausweitung der Videoüberwachung in Großbritannien und in den USA herangezogen werden kann (siehe Abb. 2), aber mangels verlässlicher Daten auch nicht als erwiesen gilt.

Abb. 2: Regelkreis

Eingriffe in Datenschutz aufgrund der Videoüberwachung

Die Überwachung des öffentlichen Raumes durch Private (z. B. Parkhäuser, Banken) ist im Bundesdatenschutzgesetz geregelt. Das Bundespolizeigesetz erlaubt es zudem der Bundespolizei, Bahnhöfe, Bahnsteige und Gleisanlagen zu überwachen, wobei in erster Linie auf eine Speicherung der Bilder (für bis zu 30 Tage) abgezielt wird. Öffentliche Plätze in Städten können durch Polizeibehörden überwacht werden, sofern die Bundesländer entsprechende polizeigesetzliche Regelungen getroffen haben.

Die Ansicht, dass Videoüberwachung auf Plätzen und Bahnhöfen grundsätzlich “erlaubt” ist oder von der Mehrheit der Bevölkerung akzeptiert wird, sollte jedoch nicht außer Acht lassen, dass die Qualität der Überwachung und damit der Eingriff in die Privatsphäre sehr unterschiedlich sein können. Hochauflösende Kamerabilder, die algorithmisch ausgewertet werden, bieten tiefe Einblicke, wie aktuelle Forschungs- und Pilotprojekte aufzeigen:

• Automatische Gesichtserkennung und damit eine Verfolgung von Personen über mehrere überwachte Bereiche hinweg
• Erkennung von Nummernschildern oder Barcodes / QR-Codes mit einem automatischen Abgleich von Datenbanken während der Videoüberwachung
• Ablesen von Buchstaben auf Zeitungen, getragenen Büchern, Displays (z. B. SMS, E-Mail auf Notebooks oder Smartphones)
• Tastatureingaben auf Notebooks und Smartphones (Texte, gewählte Nummern)
• Mustererkennung in Bezug auf personenbezogene Daten, z. B. Täterbeschreibung oder Rasterung gemäß phänotypischer Merkmale; Alter, Geschlecht, Kopfbedeckung
• Algorithmenbasierte Bewertung menschlichen Verhaltens: z. B. aggressiv, “normal”, rennend, sitzend, Erkennung von potentiellen Gefährdern (z. B. Verdacht auf Ladendiebstahl aufgrund ungewöhnlichen Bewegungsverhaltens im Geschäft)
• Kombination mit anderen Datenquellen (z. B. Mobilfunk, GPS) zur lückenlosen Überwachung von (verdächtigen) Personen

Nicht für jede dieser möglichen Auswertungen des Bildmaterials existiert eine rechtliche Grundlage oder eine gerichtlich festgestellte Bewertung der Rechtmäßigkeit. Für den Einzelnen ist es oft ohnehin nicht nachvollziehbar oder überprüfbar, welche Qualität die ihn betreffenden Aufnahmen haben und welchen Speicherfristen und Auswertungsalgorithmen diese unterworfen werden – falls er überhaupt die Kameraüberwachung am jeweiligen Aufenthaltsort bemerkt. 

Eine Ausweitung der Videoüberwachung besteht also nicht nur aus den demonstrativen Maßnahmen, wie beispielsweise auf bisher nicht überwachten Plätzen gut sichtbare Kameras zu installieren; der Eingriff in die Privatsphäre kann viel dramatischer sein, wenn vorhandene Kamerasysteme unbemerkt von der Öffentlichkeit modernisiert werden und die Überwachungszentrale informationstechnisch aufgerüstet wird. Eine langfristige Speicherung hochaufgelöster Bilder in Verbindung mit Mustererkennung und Datenabgleichen wird einen informierten Datenschützer stärker interessieren als die Frage, ob alte analoge Videobänder in der Überwachungszentrale regelmäßig überspielt werden. 

Stellt sich die Videoüberwachung von Parkhäusern auch hierzulande als wirkungsvolles Instrument der Kriminalprävention heraus, sollten Datenschützer darauf drängen, dass die moderne Anlage keine Kennzeichen erfasst bzw. die erfassten Nummernschilder als solche über die Algorithmen erkennt und die darin codierten Daten gezielt unleserlich macht, bevor die Bildinformation gespeichert wird. Gleiches gilt für die Überwachung von Angst-Räumen: Die Kameras müssen keine ins Handy getippten Nummern oder die URL-Zeile im Browser aufzeichnen; diese Informationen können vor einer Archivierung der Bilder entfernt werden. Eine datenschutzfreundliche Kameratechnologie könnte ein sinnvoller Kompromiss sein, der das bloße Tauziehen zwischen Polizei und Datenschützern um mehr oder weniger Kameras im öffentlichen Raum beendet. Es ist zudem zu prüfen, ob die Auswertung hochauflösender Bilder und der Abgleich mit Datenbanken grundsätzlich unter Richtervorbehalt stehen sollte.

Was ist zu erforschen?

Sollte es nun tatsächlich zu einer Ausweitung der Videoüberwachung kommen, wäre es an der Zeit, dass Sicherheitsbehörden und Datenschützer gemeinsam die Ziele der Maßnahmen formulieren und die Zielerreichung unabhängig und wissenschaftlich untersucht wird.

Wünschenswert wäre eine Feststellung, wie sich Videoüberwachung im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung präventiv oder forensisch auswirkt, wie methodische Schwierigkeiten bei der Datenerhebung gelöst werden können und welche Einschränkungen der informationellen Selbstbestimmung im täglichen Einsatz erfolgen. Eine einfache Frageliste bei Wirksamkeitsuntersuchungen von Videoüberwachungsmaßnahmen wäre die folgende:

• Wirkt sich die Maßnahme präventiv aus (bei welchen Deliktarten)?
• Findet eine Verdrängung statt; ist die Wirkung nachhaltig?
• Erhöht die Maßnahme die Aufklärungsquote (bei welchen Deliktarten)?
• Wie hoch sind die Kosten pro aufgeklärter oder verhinderter Straftat?
• Verbessert die Maßnahme das Sicherheitsgefühl der betroffenen Bevölkerung?
• Welche Eingriffe in die Privatsphäre bewirkt oder erlaubt die Maßnahme?
• Werden Datenschutzanforderungen durchgesetzt oder gibt es Verletzungen datenschutzrechtlicher Bestimmungen im “laufenden Betrieb”?

Eine unabhängige Auswertung einer Maßnahme muss auch keinen Interessenskonflikt der Beteiligten verstärken. Ganz im Gegenteil: Ergibt sich beispielsweise, dass eine Überwachungsmaßnahme weder präventiv wirkt noch die Aufklärung von Straftaten erleichtert und das Sicherheitsgefühl der Überwachten zudem auch noch senkt, könnten sich Sicherheitspolitiker und Datenschützer rasch einigen, dass die Kameras wieder entfernt werden und der oben aufgezeigte Regelkreis unterbrochen wird. Der Schutz der Bevölkerung ist letztlich das gemeinsame Anliegen beider Parteien.

 

Quellen:
[1] Deutschlandradio, Sonntag, 23. Dezember 2012 16:00 Uhr, http://www.dradio.de/nachrichten/2012122316/6/
[2] Stolpe, Konsequenzen aus dem Pilotprojekt Videoüberwachung im Land Brandenburg, S. 248. Januar 2006.
[3] Kett-Straub, Dient die Technoprävention der Vermeidung von Kriminalität? ZStW 123 (2011) Heft 1
[4] Unterrichtung der Bürgerschaft über die Videoüberwachung der Reeperbahn, Stadt Hamburg, Juli 2010. 
[5] 1,000 cameras ‘solve one crime’, BBC-News. Online: 18:27, Monday, 24 August 2009 19:27 UK http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/england/london/8219022.stm
[6] Polizeiliche Kriminalstatistik 2011, Bundesrepublik Deutschland Berichtsjahr 2011