Wenn es um Leistungsbewertungen und Leistungsanreize geht, wird oft auch deren (Leistungs-)Gerechtigkeit[1] diskutiert. Allerdings wird dabei meist auch schnell deutlich, dass sehr unterschiedliche Vorstellungen davon existieren, was als `gerecht´ anzusehen sei, wie nachfolgende Äußerungen veranschaulichen: „Fair ist der Vergleich nur zwischen Hochschulen, die mit Blick auf die Zielsetzungen, ihr Profil und ihre Strukturen wirklich vergleichbar sind.“, so ein Mitarbeiter des CHE zum europäischen Hochschulranking U-Multirank (Federkeil 2009: 7). Dagegen sagte der ehemalige baden-württembergische Wissenschaftsminister Frankenberg[2]: „Es ist im Leben immer so, dass es keine gleichen Voraussetzungen gibt.“ Was als gerecht wahrgenommen wird, kann sich also selbst zwischen Personen deutlich unterscheiden, die als Protagonisten von Leistungsanreizen im Hochschulbereich gelten. In diesem Beitrag[3] möchte ich daher zur Erweiterung der Argumentationsbasis in die teilweise sehr anekdotische und emotional geführte Diskussion gerechtigkeitstheoretische Überlegungen einbringen, welche die Ursachen für sehr unterschiedliche Wahrnehmungen von Gerechtigkeit etwas erhellen dürften. Anschließend wird dies in den Kontext leistungsorientierter Hochschulsteuerungs­instrumente eingeordnet. Als Beispiele dafür, dass die Argumentation nicht nur theoretische Bedeutung hat, sollen abschließend Anwendungsmöglichkeiten genannt werden.

1. Gerechtigkeitsprinzipien

Nicht nur die politisch-gesellschaftliche Debatte um Gerechtigkeit ist breit gefächert und wird auf der Basis vielfältiger Gerechtigkeitsvorstellungen geführt. Gerechtigkeit wird auch aus der Perspektive verschiedener Wissenschaftsdisziplinen mit unterschiedlichen Schwer­punkten diskutiert (vgl. für einen Überblick z. B. Roman Herzog Institut 2009; Wegener 1995). Allgemeine Gerechtigkeitsprinzipien finden auch Eingang in die Diskussion der Akzeptanz und Wirksamkeit konkreter Leistungsanreizmodelle wie der leistungsorientierten Mittelvergabe im Hochschulwesen. Ein theoretisches Fundament der Gerechtigkeitsprinzipien bilden normative Gerechtigkeitstheorien. Diese zielen vornehmlich darauf ab, aus als allgemeingültig angenommenen Prinzipien Gerechtigkeitsvorstellungen abzuleiten, die sich auf Institutionen und institutionelle Regelungen für das Zusammenleben in großen, teilweise anonymen Gesellschaften anwenden lassen. Im Zentrum stehen kann die Durchsetzung von Gerechtigkeit in den allgemeinen Ausgangsbedingungen (Chancengleichheit bzw. -gerechtigkeit), in den Verfahren des aufeinander bezogenen Handelns zwischen Personen (Verfahrens­gerechtigkeit) oder in den darauf aufbauenden Handlungsergebnissen (Verteilungs­gerechtigkeit) (vgl. Rawls 1975).

Entscheidend geprägt wurde die gerechtigkeitstheoretische Debatte des 20. Jahrhunderts durch egalitär liberale Ansätze: Institutionen gelten nach Rawls dann als gerecht, wenn sie zwei abstrakten Gerechtigkeitsprinzipien entsprechen. Nach dem ersten, vorrangigen Prinzip gleicher Grundfreiheiten verfügen alle Mitglieder einer Gemeinschaft über gleiche liberale Freiheitsrechte. Das zweite, nachgeordnete Unterschiedsprinzip erlaubt soziale und wirtschaftliche Differenzen, wenn davon die Gesellschaft als Ganze profitiert und kein Einzelner einen Nachteil erfährt (Rawls 1975: 81ff.). Angestrebt werden soll die Verbesserung der Ausgangsbedingungen der Personen mit angeborenen oder sozialen Nachteilen, damit Unterschiede tatsächlich allen zugute kommen können. Zudem sollen im Kontext des Unterschiedsprinzips nach der Idee der fairen Chancen Ämter und Positionen allen Mitgliedern einer Gesellschaft unabhängig von sozialer Herkunft o. ä. externen Kriterien offen stehen. Viele Vorstellungen zu leistungsgerechten bzw. “meritokratischen” (Personal-)Auswahlverfahren gehen letztlich auf diese Prinzipien zurück (z.B. “Die Besten gewinnen”, GWK 2016, Wissenschaftsrat 2002).

Alternativ stellen zum Beispiel libertäre Theorien gleiche Freiheits- und Eigentumsrechte sowie Verfahrensrechte in den Vordergrund. Alle darauf beruhenden Ergebnisse, die sich aus individuellem Handeln ergeben, sind als gerecht anzusehen, verwirklicht wird damit Leistungsgerechtigkeit. Umverteilungen innerhalb einer Gemeinschaft sind hingegen aus Gerechtigkeitserwägungen nicht zulässig, weil sie individuelle Eigentumsrechte verletzen (insbesondere Nozick 1974). Für deutsche Verhältnisse überspitzt formuliert[4] hieße dies, dass jegliche Einkommensbesteuerung als Teil-Enteignung und Verletzung des Leistungsprinzips angesehen werden könnte (vgl. Merkel 2008: 6). Je nach je nach theoretischer Perspektive könnte auch das Matthäus-Prinzip (“Wer hat, dem wird gegeben”, vgl. Merton 1968) unterschiedlich gesehen werden.

Trotz der Unterschiede ist den verschiedenen Ansätzen die Frage inhärent, an welcher Stelle welche Art von Gleichheit gewährleistet werden muss. Oft wird die Gleichheit in den Ausgangsbedingungen verfolgt. Verschiedene Ansätze unterscheiden sich jedoch im Verständnis von gleicher Freiheit und sind dabei nach Merkel (2016) nicht immer frei von Ideologien. Im aristotelischen Grundsatz der formalen Gleichheit bzw. Gerechtigkeit (Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln), finden unterschiedliche Ausgangsbedingungen von Personen/Gruppen auch in unterschiedlichen Verfahren/ Instrumenten Berücksichtigung. Soweit eine sehr knappe Darstellung von gerechtigkeitstheoretischen Überlegungen.

2. Gerechtigkeit bei der leistungsorientierten Mittelvergabe an Hochschulen

Inwiefern lassen sich die Gerechtigkeitsprinzipien der philosophisch-normativen Debatte und daran angelehnte Ergebnisse empirischer Forschung auf den hochschulischen Anwendungs-Kontext übertragen? Zu beachten ist, dass auf der individuellen Ebene die Akzeptanz von Gerechtigkeitsprinzipien in der konkreten Anwendung und das daraus resultierende Handeln auch von der subjektiven Wahrnehmung der jeweiligen Ausgangs­situation, des Verfahrens oder der Ergebnisse von Verfahren abhängen.[5]

Über lange Zeit war materielle Gleichbehandlung das zentrale Prinzip des Einsatzes von Steuerungsinstrumenten und der Mittelvergabe im deutschen Hochschulsystem. Gleiche Aufgaben werden gleich bewertet und die Akteure entsprechend gleich ausgestattet, um die ihnen übertragenen Aufgaben erledigen zu können. Die Qualität und Effizienz der Aufgabenerfüllung – insbesondere im Bereich Lehre, aber auch im Bereich der Forschung – wurde in den letzten Jahren zunehmend kritisch(er) beurteilt. Für Außenstehende sind dabei die Ermittlung und Bewertung der Bedarfe einzelner Akteure weitgehend intransparent. Daher fehlen auch für Beurteilungen aus (Verfahrens-)Gerechtigkeitsperspektive die notwendigen Informationen. Eine Ausnahme stellt die Bewertung von Forschungsleistungen dar, bei der das Leistungsprinzip als Gerechtigkeitsprinzip seit langem eine zentrale Rolle spielt. Die aus individuellen Forschungs­leistungen resultierende Reputation in der Fachgemeinschaft ist für Wissenschaftler/innen von hoher Bedeutung (vgl. Wissenschaftsrat 2011, Hornbostel 1997). Sie ziehen einerseits ein hohes Maß an Motivation aus der forschungsbezogenen Anerkennung, andererseits werden sie auch vornehmlich daran gemessen. Daher spielt die angemessene Sichtbarkeit über Publikationen oder Auszeichnungen und Preise eine zentrale Rolle.

Die Bedeutung und Verbreitung von leistungsorientierten Steuerungsinstrumenten wie der leistungsorientierten Mittelvergabe (LOM) haben im deutschen Hochschulsystem jedoch im vergangenen Jahrzehnt deutlich zugenommen. Dies zeigt der zwischenzeitlich bundesweit flächendeckende Einsatz von LOM zwischen Staat und Hochschulen (König 2011). Davon erhofft man sich neben stärkerem Wettbewerb und höherer Qualität der Aufgabenerfüllung gleichzeitig höhere Transparenz und Leistungsgerechtigkeit der Mittelvergabe. Anders als im traditionell durch Inputorientierung und staatliche Detailsteuerung geprägten System liegt das Augenmerk dabei auf der Ergebnisorientierung. Hochschulen (bzw. ihren Leitungen) werden mehr Freiheiten eingeräumt, um die Ziele nach eigenem Ermessen effizient und effektiv zu erfüllen.

In der Forschung wurde längere Zeit nicht sehr häufig in den Blick genommen, wie die Steuerungsinstrumente von den Betroffenen eingeschätzt werden. Doch die Funktionsfähigkeit von leistungsorientierten Steuerungs­instrumenten hängt in hohem Maße auch davon ab, ob betroffene Akteure diese akzeptieren (vgl. Wottawa 2001: 153f.; Krempkow 2007: 232f.; Krempkow u.a. 2013: 195f.) und in erwarteter Form auf Anreize reagieren. Anderenfalls besteht die Gefahr, dass sie Handlungsspielräume nutzen, indem sie die Instrumente „unterlaufen“ (Stock 2009: 18). Demnach dürften als gerecht angesehene Steuerungsinstrumente und -systeme eher dauerhaft Akzeptanz finden und die intendierten Wirkungen entfalten können als solche, die mit Ungerechtigkeits­wahrnehmungen einhergehen.

Mit leistungsorientierten Steuerungsinstrumenten wird eine weitere Form der Bewertung und Honorierung im Hochschulsystem erbrachter Leistungen eingeführt, das Leistungsprinzip somit noch verstärkt. Idealtypisch soll ein direkter Zusammenhang zwischen Aufgabenerfüllung und finanzieller Ausstattung bzw. nichtmonetärer Anerkennung der Leistungen bestehen. Die Mittelvergabe soll auf dem Grad der Erfüllung explizierter und kommunizierter externer Kriterien beruhen. Die Einführung von LOM würde damit den Vergleich einzelner Akteure im Hochschulsystem ermöglichen. Demnach wird es beispielsweise möglich, besonders forschungsstarke oder in der Lehre starke Hochschulen bzw. Fakultäten zu identifizieren und diese ggf. zu belohnen und damit besonders zu fördern. Dies heißt im Umkehrschluss auch, dass das Prinzip der Gleichbehandlung aufgegeben wird. Im Mittelpunkt steht nicht mehr die materielle Gleichbehandlung bei gleicher Aufgabenzuweisung, sondern die Beurteilung von Leistungen. Vor diesem Hintergrund ist die Frage zu stellen (vgl. Lange 2009), wie diese Reform aus gerechtigkeitstheoretischer Perspektive zu bewerten ist und ob sie von den betroffenen Akteuren als (leistungs-)gerecht betrachtet und mitgetragen wird.

– Erstens ist den theoretischen Überlegungen folgend darüber nachzudenken, wie die Ausgangsbedingungen gestaltet werden müssen, damit der Einsatz der Instrumente und daraus resultierende Ergebnisse als gerecht eingeschätzt werden können. Insbesondere ist zu klären, inwiefern Chancengerechtigkeit besteht.

– Zweitens sind zur Verwirklichung von Verfahrensgerechtigkeit die Instrumente selbst hinsichtlich ihrer Eigenschaften zu betrachten. Es ist auch danach zu fragen, für wen einzelne Verfahren gelten sollen. Denn im Sinne des Prinzips der formalen Gleichheit sollten für Akteure mit unterschiedlichen Ausgangsbedingungen unterschiedliche Verfahren angewandt werden. Zu den unterschiedlichen Ausgangsbedingungen zählen dabei etwa die Reputation von Hochschulen oder ihre Aufgabenschwerpunkte.

– Drittens schließlich ist darüber nachzudenken, wie mit den Ergebnissen umgegangen wird. Das ist insbesondere deshalb von Bedeutung, weil Allokationsentscheidungen auf der Basis von leistungsorientierten Steuerungsinstrumenten eine zyklische Wiederholung zugrunde liegt. Verteilungsergebnisse bilden oft gleichzeitig die Ausgangsbasis für die nächste Verteilungsrunde. Zusammenfassend heißt das, dass bei der Einführung von leistungsbezogenen Steuerungsinstrumenten zu bedenken ist, an welcher Stelle in Ausgangsbedingungen oder im Verfahren der LOM welche Formen von Gleichheit gewährleistet und welche Ungleichheiten berücksichtigt werden sollen.

Die empirische Forschung zu Gerechtigkeit verweist darauf, dass Gerechtigkeit kein objektiver Zustand ist (vgl. z. B. Mikula 2002, Wegener 1995). Menschen besitzen ein Gerechtigkeitsempfinden, das sich aus verschiedenen Komponenten speist und mit der Reichweite und dem Gegenstand variieren kann. Akzeptanz wird v. a. erreicht, wenn die zugrunde liegenden Verfahren als gerecht beurteilt werden. Wer Verfahren und in der Folge die daraus resultierenden Ergebnisse akzeptiert, wird seltener mittel- oder langfristig in eine innerliche oder sogar nach außen getragene Verweigerungshaltung eintreten.[6] Dies Erkenntnis dürfte für die Gestaltung von akzeptablen und damit potentiell wirksam(er)en leistungsorientierten Steuerungsinstrumenten im Hochschulbereich relevant sein.

3.   Anwendungsmöglichkeiten

Leistungsanreize und Steuerungsinstrumente werden häufig auf der Makroebene (Bundesländer, Hochschulen) oder auf der Mikroebene thematisiert (also als Anreize für einzelne Wissenschaftler, zum Beispiel im Rahmen leistungsorientierter Gehälter). Eher selten wurden bisher Informationen aus der Mesoebene (Fächer bzw. Fakultäten) einbezogen.

Dies und die Tendenz, dass die LOM in der Hochschulfinanzierung in vielen Bundesländern (wie in der Vergangenheit in den meisten OECD-Staaten) zunehmendes Gewicht erhielt (vgl. König 2011, Krempkow 2007: 73), führt zu folgender Vermutung: Es ist künftig mit noch stärkerer Thematisierung der (Leistungs-)Gerechtigkeit zu rechnen. Und je unterschiedlicher die Ausgangsbedingungen sind (vgl. WR 2008: 78; Kamm/Krempkow 2013), desto stärker sollte entsprechend der vorgestellten Gerechtigkeitstheorien und der bislang verfügbaren empirischen Ergebnisse die Akzeptanz und damit die Wirksamkeit von solchen Diskussionen betroffen sein. Dies kann schließlich dazu führen, dass – neben Experten aus der Wissenschaft – auch Entscheider in der Wissenschafts­administration es bei Vorliegen unterschiedlicher Ausgangsbedingungen im Wettbewerb der Standorte als angemessen und zielführend ansehen, eine  stärkere Berücksichtigung unterschiedlicher Ausgangs­bedingungen vorzunehmen, z.B. über Indikatoren­adjustierung. Dass es sich dabei um kein rein theoretisches Szenario handelt, können die Beispiele der Indikatoren­adjustierung nach dem “Added-Value”-Ansatz in einem Australischen Modell zeigen. Dort wurde eine Methode entwickelt, mit der Einflüsse unterschiedlicher Ausgangsbedingungen auf die Institutionenperformanz ausgeglichen werden sollen (vgl. ausführlicher Krempkow 2015, 2012; Harris 2007). Ähnlich gibt es dies seit Jahren in Finnland (bei Schulen), sowie als Simulation eines solchen Modells für Hochschulen in Frankreich (CEREQ 2009). Daher ziehe ich den Schluss aus gerechtigkeits­theoretischen Überlegungen und bisherigen empirischen Erkenntnissen dazu, dass es sich lohnen dürfte, im Interesse der Akzeptanz und Wirksamkeit von Leistungsbewertungen und -anreizen über solche Weiter­entwicklungen nachzudenken. Inwiefern ein solches Modell auch für deutsche Hochschulen adaptiert werden könnte, ist Gegenstand eines nachfolgenden Blogbeitrages zum Added-Value-Ansatz.

Weiterführende Literatur:

Federkeil, Gero 2009: EU fördert Entwicklung eines Konzeptes für globales Ranking. In: CHECKUP des Centrum für Hochschulentwicklung Nr. 1/2009: 7.

GWK 2016: Eine Milliarde Euro für den wissenschaftlichen Nachwuchs – GWK stellt Weichen für neues Bund-Länder-Programm. Pressemitteilung der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz vom 20.05.2016, Berlin/Bonn.

Harris, Kerry-Lee 2007: A critical examination of a recent performance-based incentive fund for teaching excellence in Australia. In: Longden, B./ Harris, K.-L.: Funding Higher Education: A Question of Who pays? Amsterdam: EAIR-Monograph No. 2, 62-78.

Hornbostel, Stefan 1997: Wissenschaftsindikatoren. Bewertungen in der Wissenschaft. Opladen: Westdeutscher Verlag.

Kamm, Ruth/ Krempkow, René 2013: Wie „gerecht“ ist leistungsorientierte Mittelvergabe für Hochschulen gestaltbar? In: Knoll, Christina (Hg.): Gerechtigkeit. Multidisziplinäre Annäherungen an einen vieldeutigen Begriff. Kassel: Athena-Verlag, S. 129-144.

König, Karsten 2011: Hochschulsteuerung. In: Pasternack, P. (Hg.), Hochschulen nach der Föderalismusreform, Leipzig: Akademische Verlagsanstalt, 106-154.

Krempkow, René 2015: Can Performance-based Funding enhance Diversity of Higher Education Institutions? In: Pritchard, Rosalind/ Klumpp, Matthias/ Teichler, Ulrich (eds.): Diversity and Excellence in Higher Education: Can the Challenges be Reconciled? Amsterdam: Sense Publishers, S. 231-244.

Krempkow, Rene/ Landrock, Uta/ Neufeld, Jörg/ Schulz, Patricia 2013: Intendierte und nicht-intendierte Effekte dezentraler Anreizsysteme am Beispiel der fakultätsinternen leistungsorientierten Mittelvergabe in der Medizin. Abschlussbericht des Projektes GOMED – Governance Hochschulmedizin. Berlin: IFQ Berlin.

Krempkow, René 2012: Kann mit leistungsorientierter Mittelvergabe die Chancengerechtigkeit für Nachwuchswissenschaftler/innen mit Migrationshintergrund gefördert werden? In: Die Hochschule 1/2012, 143-153.

Krempkow, René 2007: Leistungsbewertung, Leistungsanreize und die Qualität der Hochschullehre. Konzepte, Kriterien und ihre Akzeptanz. Bielefeld: Universitätsverlag Webler.

Lange, Stefan 2009: Die neue Governance der Hochschulen: Bilanz nach einer Reform-Dekade. In: Hochschul-Management 4/2009, 87-96.

Merkel, Wolfgang 2016: „Die EU braucht eine Gerechtigkeitspolitik“. WZB-Meldung zum Interview mit Deutschlandradio Kultur am 21.05.2016. URL: https://www.wzb.eu/de/news/die-eu-braucht-eine-gerechtigkeitspolitik.

Merkel, Wolfgang 2008: Lebenschancen. Soziale Gerechtigkeit im 21. Jahrhundert. In: WZB-Mitteilungen, Heft 120, Juni. Berlin: 6-10.

Mikula, Gerold 2002: Gerecht und ungerecht: Eine Skizze sozialpsychologischer Gerechtigkeitsforschung. in: Held, Martin/Gisela Gubon-Gilke/Richard Sturn (Hrsg.): Normative und institutionelle Grundfragen der Öko-nomik. Jahrbuch 1. Gerechtigkeit als Voraussetzung für effizientes Wirtschaften. Marburg: Metropolis, 257-278.

Nozick, Robert 1974: Anarchy, State, and Utopia. New York: Basic Books.

Rawls, John 1975: Eine Theorie der Gerechtigkeit. Frankfurt am Main: Suhrkamp.

Roman Herzog Institut (Hrsg.) 2009: Was ist Gerechtigkeit – und wie lässt sie sich verwirklichen? Antworten eines interdisziplinären Diskurses. München: Roman Herzog Institut.

Stock, Manfred 2009: Politische Steuerung und Hochschulentwicklung unter föderalen Bedingungen. Stand der Forschung und theoretisch-methodologische Vorüberlegungen für eine empirische Unter­suchung. HoF-Arbeitsbericht Nr. 04/2009. Wittenberg: Institut für Hochschulforschung – HoF (Hg.).

Wegener, Bernd 1995: Auf dem Weg zur Interdisziplinarität in der sozialen Gerechtigkeitsforschung? Anmerkungen zu Scherer, Elster, Rawls und Walzer. ISJP-Arbeitsbericht Nr. 35, Berlin: International Social Justice Project, Arbeitsgruppe für die Bundesrepublik Deutschland (Hg.).

Wissenschaftsrat (2002): Empfehlungen zur Doktorandenausbildung. Drs. 5459/02.Wissenschaftsrat (Hg.): Saarbrücken.

Wissenschaftsrat 2008: Empfehlungen zur Qualitätsverbesserung von Lehre und Studium. (Online: www.wissenschaftsrat.de/texte/8639-08.pdf)..

Wissenschaftsrat 2011: Empfehlungen zur Bewertung und Steuerung von Forschungsleistungen. Drs.1656-11. Wissenschaftsrat (Hg.): Halle.

Wottawa, Heinrich 2001: Qualitätsmanagement durch Zielvereinbarung. In: Spiel, Cristiane (Hrsg.): Evaluation universitärer Lehre – zwischen Qualitätsmanagement und Selbstzweck. Münster: Waxmann.

Fußnoten: