Risikomanagement in der Covid-19-Pandemie

Die Epidemie zu bekämpfen ist eine Sache – doch wie bewältigt eine Gesellschaft die Covid-19-Krise? Ein Gastbeitrag von Reimund Schwarze, der sich unter anderem beim Deutschen Komitee für Katastrophenvorsorge mit dieser Frage befasst.

Die Coronavirus-Krise unterscheidet sich von anderen Epidemien der jüngsten Zeit, wie etwa SARS, nicht als medizinische Herausforderung, sondern nur aufgrund des dramatischen sozialen, wirtschaftlichen und politischen Fortschritts der Globalisierung. Heute sind unvergleichlich mehr Güter und Menschen weltweit und im Internet unterwegs als 2003 zu Zeiten der SARS-Krise. Umgekehrt gibt es Aspekte der aktuellen Krise, die strukturelle Ähnlichkeiten mit früheren Epidemien und mit Naturgefahren wie z.B. Hochwasser aufweisen. In der Wissenschaft sind Fragen des allgemeinen gesellschaftlichen Risikomanagements bereits intensiv diskutiert worden; sie können in der aktuellen Lage Hinweise und Lösungen aufzeigen.

Die Perspektive des gesellschaftlichen Risikomanagements

Gesellschaftliches Risikomanagement (GRM) ist die Lehre von der „organisatorischen und institutionellen Gestaltung von Praktiken der Risikobewältigung, die die Auswirkungen und Verluste einer Gefahr minimieren“  (Tierney 2012: 344; vertiefend dazu das SHIELD-Modell des H2020-Projekts ESPREssO: Zuccaro et al. 2018). Zwei Bereiche des GRM scheinen dabei in der aktuellen COVD19-Krise von besonderer Bedeutung: Die Risikokommunikation und die politische und ökonomische Legitimation der Auswahl von Maßnahmen.

Reimund Schwarze
Reimund Schwarze leitet die Forschungsgruppe „Klima und Extremereignisse“ am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ in Leipzig. Er arbeitet im Vorstand des Deutschen Komitees für Katastrophenvorsorge (DKKV) und im Wissenschaftsrat der UN-Generaldirektion für Katastrophenschutz (UN-DRR) mit.

Was  die Risikokommunikation betrifft, so trifft man als „naiver“ Informationssuchender auf eine große Lücke zwischen den prinzipiell gut verfügbaren Informationen von privaten Anbietern wissenschaftlicher Literatur (The Lancet, Elsevier, Cell Press) und dem, was die zuständigen Behörden, z.B. das Bundesgesundheitsministerium oder die WHO, in der aktuellen Krisenlage an Themen und Herausforderungen kommunizieren. Die weitaus meisten Erläuterungen der zuständigen öffentlichen Stellen befassen sich mit den naturwissenschaftlichen Merkmalen des neuen Virus. Darunter sind unter anderem die Herausforderungen bei der Suche nach geeignete Gegenmittel und der Klärung der Modalitäten der Infektionsübertragung.

Nur wenige beschäftigen sich mit den zahlreichen praktischen und psychologischen Herausforderungen der Krisenbewältigung. Neben den Gefahren und Auswirkungen für die Ersthelfer, für das  Krankenhaus- und Pflegepersonal und anderen in der Übertragungskette des Virus befassten Berufsgruppen (Liu et al., 2020; Zhang 2020) sind das auch die psychologischen Auswirkungen der vielfach praktizierten Quarantäne (Brooks et al., 2020, Duan et al. 2020). Davon sind Tausende von Menschen für eine unklare Zeitspanne betroffen – ein bedeutendes gesellschaftliches Risiko.

Gute Praxis des Risikomanagements hieße, diese Schwächen in der Kommunikation zu identifizieren und das verfügbare Wissen (auch aus anderen Gefahrenzusammenhängen) zu nutzen. Das aber bedeutet nicht nur medizinische, virologische und epidemiologische Experten als wissenschaftlichen Berater hinzuzuziehen, sondern allgemeine Risikoforscher. Diese könnten in kürzester Zeit die Wissensbestände auf Basis früherer Erfahrungen aktivieren und diese – mit der nötigen Vorsicht – mit den Informationen aus der aktuellen Lage der Pandemie kombinieren.

Behörden müssen ihr Vorgehen legitimieren

Ein weiteres Problem ist die Legitimation der ausgewählten Maßnahmen. Diese Entscheidungen müssen fortlaufend und auf der Grundlage täglicher oder sogar stündlicher Informationen in den administrativen und politischen Lagezentren getroffen werden. Dies ist ein typischer Fall einer Bayes’schen Entscheidung, wie sie aus vielen Gefahrenlagen, wie zum Beispiel der Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung, gut bekannt sind. Die Unsicherheiten, die mit diesem „adaptiven“ Risikomanagement verbunden sind, unterscheiden sich für Pandemien nur dadurch, dass diese auch noch global zu koordinieren sind.

Wir wissen aus der Literatur, dass unter derart veränderlichen Randbedingungen präventive Maßnahmen prinzipiell nicht leicht gegenüber der Öffentlichkeit, aber auch gegenüber der Politik  zu kommunizieren sind. Es ist grundlegend nicht vor vornherein möglich zu bestimmen, ab wann und unter welchen Umständen bestimmte Maßnahmen zu ergreifen sind. Kontingenzpläne sind daher schwer möglich. Schaut man auf die aktuell diskutierten Maßnahmen, fällt zunächst auf, dass es zwischen Händewaschen, Isolierungsstrategien und der Entdeckung eines wirksamen Impfstoffs in den Bereichen der privaten und öffentlichen Versorgung kaum abgestufte Schutzmechanismen gibt.

Es scheint wenig Raum für Lösungen im Graubereich zu geben, d.h. Maßnahmen, die nicht nur schwarz (sämtliche Verdachts- und Befundfälle isoliert) oder weiß (alle Fälle frei) sind. Solche Maßnahmen im Graubereich wie z.B. häusliche Quarantäne oder Ausnahmen für bestimmte Berufsgruppen, zeigen sich aber in Studien zum Beispiel aus der Hochwasserforschung effektiver und effizienter. Dazu müssen sie auf den Kontext, in dem diese Maßnahmen angewendet werden, zugeschnitten sein (Kreibich et al., 2011; Thieken et al., 2016). Wir kommen sicher auch mit „harten“ Maßnahmen durch die Krise, aber ob diese die Auswirkungen und die Verluste minimieren, ist mit Blick auf die vorhandene Evidenz eher zweifelhaft.

Vom hoheitlichen zum demokratischen Risikomanagement  

Normalerweise legitimieren Behörden und Verantwortliche nicht gerne Entscheidungen, die sie getroffen haben, insbesondere nicht in Notfallsituationen. Das ist nachvollziehbar, allerdings gibt es eine Reihe von Erfahrungen, die in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen sind.

Zunächst einmal ist die Vorstellung, dass hochgradig hierarchische Organisationen und die Gesellschaft besser funktionieren, weil niemand Entscheidungen in Frage stellt und genau das tut, was angeordnet wurde, durchaus zu bezweifeln. Auch Regierungen und hochrangige Organisationen machen Fehler teils enormen Ausmaßes, siehe z.B. die Bewältigung des Unfalls im Kernkraftwerk Fukushima. Darüber hinaus ist es in einer weniger offenen und weniger demokratischen Gesellschaft einfacher (und kommt auch häufig vor), dass Informationen unterdrückt oder verschleiert werden. In demokratischen Gesellschaften und im Zeitalter des Internets und der sozialen Medien gibt es keine Möglichkeit, Misstrauen, Wut und Angst – die manchmal gut begründet sind – zu ignorieren und Gehorsam zu erwarten. Wir brauchen in unseren Gesellschaften ein gegenseitiges Vertrauens- und Respektverhältnis zwischen Behörden, Wissenschaftlern und der Öffentlichkeit. Dieses Vertrauen muss vor der Krise aufgebaut werden. Während der Krise, inmitten des Drucks und der chaotischen Verhältnisse einer Notfallsituation, ist es schwierig und manchmal unmöglich.

Was wir gerade beobachten ist, dass die Behörden zögern, die Grundlagen, Argumente und Gegenargumente über die getroffenen Entscheidungen mitzuteilen, vermeintlich aus Angst vor “Panik”. Hier liegt aber einer der schärfsten Widersprüche zum Vertrauensaufbau, wie schon vor langem in einem Buchkapitel von Handmer (1999) dargelegt wurde. Die Behörden wollen, dass sich die Öffentlichkeit der Herausforderungen bewusst ist und sich bereit erklärt, etablierte Verhaltensregeln zu befolgen und allgemeine Einschränkungen ihrer Freiheit und Selbstbestimmung hinzunehmen. Sie weigern sich jedoch, die gesamten Grundlagen für solche Entscheidungen offenzulegen, aus Angst vor Panik und irrationalen Verhaltensweisen. Damit offenbaren sie das gleiche geringe Vertrauen in ihre Bürger, das diese ihnen entgegenbringen. Die Argumentation weicht dann häufig auf sehr technische Fragen aus, die nur noch “Experten” verstehen können, also eine Verschleierungstaktik.

Vom Schutz der öffentlichen Gesundheit zum Risikomanagement aus systemischer Sicht

Ein weiterer wichtiger Punkt, der die öffentliche Meinung bewegt und vielleicht auch irritiert, ist die Schwierigkeit, die Kosten und Nutzen bestimmter Maßnahmen nachzuvollziehen. Tatsächlich ist dieses Gleichgewicht unter Bedingungen, unter denen sowohl die Unsicherheiten oder sogar Unwissen als auch die Interessenkonflikte bedeutsam sind, eine komplexe Aufgabenstellung (Ravetz und Funtowicz, 1999). Wir wissen aus Hunderten von Fällen in der Vergangenheit in verschiedensten Risikokonstellationen, dass Unsicherheiten und Kenntnislücken auf beiden Seiten der Waagschale liegen, sowohl bei der Kosten- als auch bei der Nutzenabschätzung von Maßnahmen.

Trotz tagesaktueller Nachrichten über Verluste an den Börsen können Forscher die zu erwartenden volkswirtschaftlichen Kosten für ein Land oder die Weltwirtschaft durch Pandemien nicht genau vorhersagen. Die existierenden Modelle können das nur zum Teil berechnen, weil die direkten “physischen” Schäden, die im Allgemeinen als erstes Glied in der Kette der Kaskadeneffekte anfallen, bei verlaufsabhängigen weltweiten Pandemien nicht „lokal konzentriert“ sind wie bei Vulkanausbrüchen oder Erdbeben. Die so genannten “indirekten” oder besser gesagt “Effekte zweiter und höherer Ordnung” (Rose, 2004) sind hier viel bedeutsamer.

Tatsächlich aber gibt es trotz fortgeschrittenem Stand der Wissenschaft keine allgemein akzeptierte, konsistente Methode zur Abschätzung der wirtschaftlichen Auswirkungen von Pandemien (Madhav, 2017). Die meisten Modelle, die Ökonomen verwenden, sind darauf ausgelegt, Systeme und Lieferketten unter normalen Bedingungen oder unter nicht nur einmal auftretendem, plötzlichem Stress abzubilden. Zugleich muss betont werden, dass die Effekte zweiter Ordnung beträchtliche Wirkungen auf die im Vordergrund stehende öffentliche Gesundheit haben. Zu diesen Auswirkungen gehören der Druck und Stress auf die psychische und allgemeine Gesundheit der Menschen, die durch den Verlust von Arbeitsplätzen und Einkommen entstehen. Die weltwirtschaftliche Finanzkrise 2008/2009 hat uns vor Augen geführt, dass Wirtschaftskrisen von Wellen von Depressionen und Selbstmorden begleitet sind (Karanikolos et al., 2013). In einer globalen und vernetzten Welt sind die Sektoren eben nicht nur geographisch miteinander verbunden, sondern auch funktional und systemisch.

Nie wieder “unversicherbar”

Risikotransfermechanismen wie Risikopooling und Katastrophenversicherungen auf der Ebene souveräner Staaten bieten eine dringend benötigte Option für das Management von Pandemierisiken, insbesondere in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen (LMICs). Die einem Mantra gleichkommende Antwort der Versicherungsbranche auf diese Herausforderung aber lautet, dass Pandemien “unversicherbar” seien. Zwischenstaatliche Hilfsfonds, die von der UNO stattdessen bevorzugt werden, sind aber entweder unzureichend oder zu langsam oder beides gleichzeitig.

Solche Abläufe dürfen sich aktuell nicht wiederholen: Der Ebola-Ausbruch im März 2014 veranlasste die nigerianische Regierung, im September 2014 einen Spendenaufruf an die internationale Gebergemeinschaft zu richten, dessen erste Tranche im Dezember 2015 – also mehr als ein Jahr später! – und die letzte erst im April 2016 eintraf. Es gibt überzeugende Beispiele für staatliche Versicherungslösungen, die auch von privaten Rückversicherern unterstützt werden, aus dem Bereich der Naturgefahren. Die Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility oder die Pacific Catastrophe Risk Assessment and Financing Initiative und eine Reihe anderer Systeme zeigen, dass es zumindest “Schichten von versicherbaren Pandemierisiken” gibt, die im Vergleich zu den bestehenden internationalen Finanzierungssystemen effektiver in Bezug auf die Mobilisierung von Mitteln und effizienter in Bezug auf die Geschwindigkeit und Kosten sein können (Kraut und Roth, 2017).

Zusammenfassend zeigt sich, dass ein interdisziplinärerer Ansatz zur Bewältigung globaler, systemischer, komplexer Probleme wie Pandemien notwendig ist, bei denen es Effekte und Einflüsse auf die Entscheidung, deren Verantwortung und die Folgen, gibt, so dass sie nicht nur als eine medizinische Angelegenheit oder als ein Problem des Zivilschutzes behandelt werden kann. Ein umfassendes Verständnis der Herausforderungen im Rahmen einer Risikomanagementperspektive könnte sich als wirksamer erweisen als das, was wir bisher beobachten, indem eine größere Vielfalt von Experten an den Beratertisch eingeladen wird, darunter Ökonomen, Forscher im Risikobereich, Praktiker und Akademiker, mit dem Auftrag, ihr Wissen und ihre analytischen Fähigkeiten bei der Suche nach Lösungen einzubringen.

Neben Wissenschaftlern und Experten sollten auch Vertreter relevanter Teile der Gesellschaft, einschließlich Gewerkschaftsorganisationen, Vertreter von Schullehrern und Universitätsdekanen sowie die Wirtschaft in den Entscheidungsprozess einbezogen werden. Experten im traditionellen Sinn der Seuchenbekämpfung sind angesichts der systemischen Risiken nicht in der Lage, die Auswahlentscheidungen der Politik hinreichend mit Blick auf die „gute“, d.h. die Auswirkungen und Verluste von gesellschaftlichen Risiken minimierende Bewältigung der Coronavirus-Krise zu informieren.

Brooks, S.K., Webster, R.K., Smith, L.E., Woodland, L., Wessely, S. and Neil Greenberg. The psychological impact of quarantine and how to reduce it: rapid review of the evidence. The Lancet. Published Online: February 26, 2020. https://doi.org/10.1016/S0140-6736(20)30460-8.
Duan L. und G. Zhu, Psychological interventions for people affected by the COVID-19 epidemic, The Lancet Psychiatry. Online: February 18, 2020. https://doi.org/10.1016/S2215-0366(20)30073-0.
Handmer J., Natural and anthropogenic hazards in the Sidney sprawl: is the city sustainable?, in Mitchell J.K. (ed.), Crucibles of hazard: megacities and disasters in transition. United Nations University Press, 1999.
Karanikolos M., Mladovsky, P., Cylus, J., Thomson, S., Basu, S., Stuckler, D., Mackenbach, J.P. und M. McKee, Financial crisis, austerity, and health in Europe, The Lancet 381 (9874), S. 1323-1331. Published online: April 2013. https://doi.org/10.1016/S0140-6736(13)60102-6.
Kraut, G. und M. Roth (2017). Insurance scheme helps fight epidemics and pandemics. Topics (Munich Re). https://www.munichre.com/topics-online/en/life-and-health/fighting-epidemics-pandemics-with-insurance.html.
Kreibich, H., Christenberger, S. und R. Schwarze. Economic motivation of households to undertake private precautionary measures against floods. Natural hazards and earth system sciences, 2011. https://doi.org/10.5194/nhess-11-309-2011
Liu X., Shao L., Zhang R., Wei Y., Li J., Wang C., Hong X., Zhou F., Perceived Social Support and Its Impact on Psychological Status and Quality of Life of Medical Staffs After Outbreak of SARS-CoV-2 Pneumonia: A Cross-Sectional Study. Online: February 19, 2020. SSRN: https://ssrn.com/abstract=3541127.
Madhav, N., Oppenheim, B., Gallivan, M., Mulembakani, P., Rubin, E. and Nathan Wolfe: Pandemics: Risks, Impacts, and Mitigation. In: Jamison D.T., Gelband H., Horton S., et al. (eds.): Disease Control Priorities: Improving Health and Reducing Poverty. 3rd edition. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank; Washington (DC), 2017.
Ravetz J., Funtowicz S. Post-normal science – an insight now maturing. Futures 31(7):641-6, 1999.
Rose, A., Economic Principles, Issues, and Research Priorities of Natural Hazard Loss Estimation. In: Okuyama, Y., Chang, S. (Eds.), Modeling of Spatial Economic Impacts of Natural Hazards, Heidelberg, Springer, S. 13-36, 2004.
Thieken, A.H., Cammerer, H., Dobler, C., Lammel, J. and F. Schöberl. Estimating changes in flood risks and benefits of non-structural adaptation strategies – a case study from Tyrol, Austria. Mitigation and Adaption Strategies for Global Change. 21(3): 343–376, 2016. Online: 31 October 2014. https://doi.org/10.1007/s11027-014-9602-3
Tierney, K., Disaster Governance: Social, Political, and Economic Dimensions. Annual Review of Environment and Resources 37:341-363, 2012. https://doi.org/10.1146/annurev-environ-020911-095618.
Wong, L.P. und I. Sam, Public Sources of Information and Information Needs for Pandemic Influenza A (H1N1). Journal of Community Health 35, 676–682, 2010. https://doi.org/10.1007/s10900-010-9271-4
Zhang C., Survey of insomnia and related social psychological factors among medical staffs involved with the 2019 novel coronavirus disease outbreak, The Lancet Psychiatry, 2020. Published Online, January 24, 2020. SSRN: https://ssrn.com/abstract=3542175
Zhang Y.Z., M. Koopmans, Yuen K.Y., K. Andersen, S. Perlman, B. Hogue und I. Eckerle. The Novel Coronavirus Outbreak: What We Know and What We Don’t, Cell (2020), https://doi.org/10.1016/j.cell.2020.02.027.
Zuccaro, G. et al., Das ESPREssO-Projekt. Leitlinien zur Verbesserung der Risikomanagement-kapazitäten. 2018, DOI: 10.13140/RG.2.2.34456.85768.

3 Kommentare

  1. Sehr guter und erschöpfender Beitrag.
    Ein paar Randbemerkungen seien erlaubt.
    Die Apotheken genißen die Preisbindung. Die Begründung war, dass die Bevölkerung sicher mit Medikamenten versorgt werden kann. Jetzt zeigt sich, dass zu kurz gedacht wurde. Die Verlagerung der Medikamentenherstellung nach China wird zum Schwachpunkt. Die Pharmaindustrie muss verpflichtet werden, lebensnotwendige Arzneimittel in Deutschland herzustellen.

    Eine zweite Schwachstelle ist der Zielkonflikt bei Schulen und Kindergärten. Wer soll die Kinder versorgen, wenn die Kindergärten schließen und die Mütter berufstätig sind?

    Der dritte Punkt ist genauso wichtig. Die Aktienkurse sind zu 20 % eingebrochen. Wie sollen die Lebensversicherer, die ja ihr Geld auch in Aktien anlegen, ihren Verflichtungen nachkommen ?

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