Ein Ausweg wird dringend gesucht

Der Klimagipfel Warschau wenige Stunden vor dem geplanten Ende: Die Diskussion um „Loss and Damage“ ist gespenstisch. Nach dem demonstrativen Auszug der Umweltorganisationen wird als letzte Verteidigungslinie um eine Form ohne Inhalt gekämpft. Diese Diskussion hatten wir bereits in Doha – ohne Ergebnis.

Die Konferenz in Warschau droht in einem Scherbenhaufen wie Kopenhagen zu enden. Nach dem Rückzug der polnischen Regierung aus der internationalen Verantwortung, nach dem offenen Rechtsbruch durch die Verletzung der Kyoto-Zusagen durch Japan und nach dem Auszug der Umweltorganisationen gestern wird dringend nach einem Notnagel gesucht. „Loss and Damage“ – Verluste und Schäden durch den Klimawandel und ihr Ausgleich – wird von vielen Außenstehenden als ein möglicher Notnagel gesehen.

Nach öffentlichen Verlautbarungen auch aus der deutschen Delegation stehen die Chancen dafür nicht schlecht: „Die Verhandlungen“, erklärte Staatssekretärin Ursula Heinen-Esser gegenüber klimaretter.info, „laufen besser, als viele denken.“ Aber das kann nicht stimmen: Tatsächlich wiederholt sich in Warschau das, was schon vor Jahresfrist auf dem Klimagipfel in Doha zu beklagen war.

Auch damals war nach langer Vorbereitung durch die Unterhändler im Subsidiary Body for Implementation (SBI) nur der Weg für die Fortführung des Arbeitsprogramms zu „Loss and Damage“ geebnet worden – wie jetzt erneut in Warschau –, und im Plenum kochte die Diskussion zu der Frage zusammen: Wird es einen international mechanism für Loss and Damage geben? Die USA waren in Doha strikt dagegen und blockierten diesen Weg bis zuletzt. Die Kompromissformulierung lautete zu Schluss: Die COP 18 vertagt sich und „entscheidet auf der 19. Sitzung“ – der jetzigen in Warschau – „über institutionelle Arrangements wie zum Beispiel einen internationalen Mechanismus“ für Loss and Damage. In Warschau wird über genau diese Formulierung gestritten.

Lange Geschichte, keine Klärung

Der Begriff „Loss and Damage“ findet sich zum ersten Mal im Bali-Aktionsplan, in dem die „besondere Verletzlichkeit von Entwicklungsländern auch im Hinblick auf Verluste und Schäden“ berücksichtigt werden soll. Daraufhin wurde 2010 ein Arbeitsprogramm für „Loss and Damage“ unter dem sogenannten Cancún Adaptation Framework eingerichtet. Im Cancún-Abkommen erklären die Länder, worum es bei „Loss and Damage“ gehen soll: Wir brauchen gemeinsame Anstrengungen, um Klimaschäden und -verluste besser zu verstehen und die Folgen von extremen Wetterereignissen und langsam wachsenden Bedrohungen wie dem Meeresspiegelanstieg und der Versalzung von Böden besser in den Griff zu bekommen. Es war vom Wortlaut klar, dass es um gemeinsame Anstrengungen zur Katastrophenbekämpfung und zur Verbesserung unseres Verständnisses der Wirkmechanismen, also der Wissensbestände, gehen soll.

In einer Folgeentscheidung der COP 17 in Durban wurde dieser Ansatz noch einmal unterstrichen, indem ausdrücklich eine Synthese der „vielfältigen Ansätze“ der Messung von Loss and Damage und eine technische Expertise zu slow onset events wie dem Meeresspiegelanstieg als Arbeitsaufgabe erteilt wurde. In der Folge wurde eine Arbeitsgruppe unter Vorsitz des Polen Tomasz Chruszczow eingesetzt, die eine „Liste möglicher Inhalte“ für das „Loss and Damage“-Programm erarbeiten sollte. Daraufhin gab es zahlreiche Einreichungen von Ländern und Ländergruppen, die das „Loss and Damage“-Programm immer unübersichtlicher machten.

  • Einige wollten in diesem Pfad nur Zahlungen für Entschädigung (compensation), andere die Unterstützung beim Wiederaufbau (rehabilitation).
  • Einige wollten eine Versicherungslösung für Klimaschäden, andere eher einen Fonds für schnelle finanzielle Hilfen.
  • Einige wollten neben der Erfassung der ökonomischen Schäden auch die Einbeziehung „nichtökonomischer Werte“ wie des Verlustes von kultureller Vielfalt.
  • Einige sahen „Loss and Damage“ als eigenen Finanztopf, andere unter dem Dach des Green Climate Fund.
  • Noch andere verlangten zunächst die Verknüpfung mit Mechanismen außerhalb der Klimarahmenkonvention wie dem Hyogo-Aktionsplan.

In dieser Situation wachsender Unübersichtlichkeit beschloss die Arbeitsgruppe, „Loss and Damage“ als einen open ended process zu fassen, in dem auch die Verfassung als institutioneller Mechanismus oder institutionelles Arrangement geklärt werden sollte. Die Kompromissformel von Doha trägt dem Rechnung – sie lässt alles offen.

Wie sollte jetzt im letzten Akt der COP 19 in Warschaus eine schnelle Klärung möglich sein? Das jetzt vorliegende Dokument spricht wie im Doha-Beschluss von einem institutional arrangement, lässt aber alle Bezüge zu den genannten Themen offen.

Von einem „Kompensationsmechanismus“, womöglich einem Rechtsanspruch auf Kompensation – wie manche Entwicklungsländer fordern – ist nicht die Rede. Alles offen, nichts geklärt – wie in Doha. Wie soll in dieser Lage eine Form ohne Kenntnis der möglichen Inhalte gefunden werden?

Die Minister werden damit in letzter Minute überfordert sein – keine Chance!

Reimund Schwarze

Reimund Schwarze ist Klimaexperte im Department Ökonomie des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung (UFZ). Als Professor für Volkswirtschaftslehre hält er Vorlesungen an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt/Oder. Seine Forschungsschwerpunkte sind ökonomische und juristische Untersuchungen zur Klimapolitik. Er beobachtete in den letzten Jahren die Klimakonferenzen der UNO und berichtete davon im UFZ-Klimablog.

23 Kommentare Schreibe einen Kommentar

    • Umweltforsch

      Lieber Herr Webbaer,

      aus Warschau habe ich noch das Ganggerücht mitgenommen, dass der politische Kompromiss lauten könnte: Es gibt einen „Warschau Mechanismus“ mit eigenem Exekutivorgan (EB), der aber nur wissenschaftlichen und technischen Austausch (und die Gelder dafür) steuert. Es wäre zwar eine „Form und Inhalt“, aber zu Ihrer Frage: Das würde nur die Gehälter des EB für Loss and Damage und die Oganisation von Experten- und Arbeitsgruppentreffen beinhalten. Das dürften nicht mehr als einige hundert Tausend sein, also „keine Angst vor überbordenden Kosten“ des Warschau-Mechanismus, wenn er denn kommt. Systematisch wäre es dennoch ein Fehler einen vom Anpassungsstrang losgelösten Mechanismus für Loss and Damage zu schaffen, das ist der Sache nach falsch (RS).

      • Guten Morgen, Herr Schwarze, vielen Dank für Ihre Reaktion.
        Ihr Kommentatorenfreund kann sich aber vorstellen, dass -wenn die Strukturen, auch die personellen, erst einmal bereit stehen- im Kontext Loss and Damage irgendwann Milliarden bis Billionen bewegt werden, wobei die Kompensationszahlungen irgendwann weder zwingend sachdienlich, noch eindeutig begründet sein werden, wobei auch die bevorzugt: demokratische Legitimation dieser Zahlungen irgendwann hopp gehen könnte.

        MFG
        Dr. W

        • Umweltforsch

          Lieber Dr. Webaer (ist das Ihr richtiger Name? ja/nein reicht),
          natürlich kann das Programm „Loss and Damage“ z.B. wenn es gemäß des Bangladesh Centre for Climate Justice (Issue 1, Oct, 2013) ausgestaltet würde, in hunderte von Milliarden Forderungen laufen, aber mit der Unterordnung „unter“ den Cancun Anpassungsrahmen und den damit Fonds wird es nicht darauf hinauslaufen. Die mit dem „Kompensationskonzept“ verbundenen Rechtstitel müssten ohnehin völkerrechtlich geltend gemacht werden, wären also schon daher nicht Gegenstand der UNFCCC und ihrer Fonds. Dafür wurde m.E. in Warschau Sorge getragen. Insofern ein wichtiger Vor-Entscheid.

          • Guten Morgen, Herr Schwarze, Ihr Kommentatorenfreund nutzt ein Pseudonym, wies es im Webgebrauch (im Gegensatz zur anonymen Nachricht) üblich ist.
            Die Sorge, die hier getragen wird, ist natürlich, dass im Sinne der Aufklärung aufgestellte, „westlich“-demokratische Staaten, zufünftig & permanent gefordert sein werden nur schwer nachvollziehbare Forderungen in Milliarden- und Billionenhöhe zu befriedigen, dass im Rahmen eines völkerrechtlich vereinbarten Systems nicht nur Unrecht geschehen wird, sondern auch die demokratische Maßgabe selbst angegriffen wird.

            Hier wird völliges Neuland betreten, stimmt’s?

            MFG
            Dr. W

  1. Der Artikel Loss and Damage: The Third Era of Climate Change? sieht in der Diskussion um Loss&Damage den Übergang von der Mitigiation (Kyoto) über die Adaption (Green Climate Fonds) zur dritten Ära, der Kompensation für bereits eingetretene Schäden.

    official development assistance totaled $133 billion in 2011. Keep in mind that the $100 billion annually [Green Climate Fonds ab 2020] is for adaptation. Now that the world has supposedly entered “the era of climate change loss and damage,” more compensation money is being demanded. And since loss and damage is “beyond adaptation,” the G-77 countries and China are pushing for the creation of a “new mechanism” that would be separately funded under the UNFCCC.

    Die Höhe der anvisierten Kompensation lässt sich an folgender Passage ablesen, bezugsweise abschätzen:

    .. Africa’s current climate change adaptation costs at $7 to $15 billion annually. If the mean global-temperature increase is less than 2 degrees centigrade above pre-industrial levels, those costs will rise to $35 billion per year in 2040 and up to $200 billion by 2070. However, if the world warms up by 4 degrees centigrade, annual African adaptation costs would be $350 billion per year by 2070. And those are just adaptation costs, not compensation for loss and damage.

    Doch entschieden ist noch nichts:

    Finally, at a press conference on Tuesday, the executive secretary of the UNFCCC Christiana Figueres said, “We do not expect to reach a final resolution on the loss and damage mechanism here in Warsaw.”

    • Offensichtlich ist das Vorhaben schadensorientiert und sucht Umstellungskosten zu bemessen.
      Kosten, die überall entstehen werden, Kosten, die aber sozusagen auch negativ sein können, bspw. wenn die Tundra sozusagen ergrünt.
      Sehr interessant ist auch die Frage, was mit den Mitteln geschehen wird, ob diese zweckdienlich angelegt werden oder in irgendwelchen Diktatorenkassen landen, wir erinnern uns: Nicht alle politischen Systeme haben bisher den Gemeinnutzen suchend im Sinne der Aufklärung implementiert.

      Insofern kann sich der Schreiber dieser Zeilen vorstellen, dass hier ein heißes Eisen vorliegt, das im Rahmen einer Weltumverteilung nicht jedem (Land) auf den ersten Blick gefallen wird.

      Womöglich auch ist die punktuelle jeweils demokratischer Maßgabe folgende Mittelverteilung günstiger als der angestrebte Apparat.

      MFG
      Dr. W

      • „die aber sozusagen auch negativ sein können, bspw. wenn die Tundra sozusagen ergrünt.“

        ach ja, und für wie lange wäre dann die Tundra fruchtbar, bevor Desertifikation oder was auch immer einsetzt? Das CO2 bleibt mehrere 100 Jahre in der Athmosphäre. Die Aufwärphase kann noch viel länger anhalten und sich beschleunigen. Aus auftauenden Permafröstböden entweichen bereits riesige Methanmengen. Methan ist weitaus Klimawirksamer wie CO2.

        • Natürlich gibt es auch Erwärmungsgewinner.

          Man denke nur an die Länder, denen die Arktis „gehört“ (Russland, etc). Die meisten der im Arktisrat vereinten Länder wären bitter enttäuscht, wenn die Erwärmung stoppen würde. Das würde ihnen die Geschäftsgrundlage für viele lukrative Geschäfte mit Rohstoffen aus der Arktis und mit Schiffspassagen durch die Arktis entziehen.

          Insgesamt aber gibt es wohl mehr Verlierer durch eine allgemeine Erwärmung. Einfach darum, weil sich die meisten Länder auf das Klima eingestellt haben, das sie jetzt haben. Jede Änderung geht mit Anpassungskosten einher und im schlimmsten Fall müssten Landflächen sogar aufgegeben werden.

          • „Natürlich gibt es auch Erwärmungsgewinner.“

            Allenfalls kurzfristig, wenn überhaupt. Was passiert, falls sich der Temperaturanstieg unkontrollierbar weiter fortsetzt, sich beschleunigt und sich chaotische Klima und Wetterkapriolen über viele Generationen fortsetzten bleibt Spekulation.Langfristige Planungen über Nahrungsmittelanbau werden schwierig bis unmöglich. Die Hoffnungen etwa Kanadas, langfristig zu den Gewinnern der globalen Erwärmung zu gehören, halte ich für naiv. Wann sich beispielsweise ein über Generationen stabiler Zustand in Tundren und Polargebieten einpendeln kann, ist m.E. Nicht vorhersehbar. (Mal abgesehen davon, dass kein Land unberührt von sich verschärfenden globalen Problemen wähnen kann)
            Die Diskussionen über Kostenverteilung sind schneller überholt als dass sie vernünftige Ergebnisse zeitigen. Damit will ich nicht sagen, dass sie überflüssig sind, im Gegenteil.
            Vorher sollte aber die allgemeine Erkenntnis kommen, dass man vor einer Herausforderung steht wie es sie in dieser Form noch niemals gab. Viele scheinen das in der gesamten Tragweite noch nicht begriffen zu haben.

          • Und natürlich: Sollte sich irgendwann einmal die Erkenntnis durchsetzen, dass es mittelfiristig wahrscheinlich KEINE Gewinner des Klimawandels gibt, so würde das so manche internationale Verhandlung über Kostenverteilung, oder auch über die Eindämmung des des Problems, zielführender und einvernehmlicher gestalten.

          • @Ralph: Es stimmt natürlich, dass vor allem das schlimmste und das am wenigsten schlimme Erwärmungsszenario am Wichtigsten sind um die richtigen Entscheidungen zu treffen. Jedes Szenario hat aber noch das Problem, dass praktisch allen Menschen die unmittelbare Zukunft stärker gewichten als eine enfernte Zukunft und das umso stärker, je höher die materiellen und sozialen Kosten für die Klimapolitik für die unmittelbare Zukunft sind. So argumentieren beispielsweise die Schwellenländer ihre eigene ökonomische Entwicklung habe Vorrang und den größten Teil der historischen Klimaschuld liege sowieso bei den alten Industrieländern. Es gibt drei wichtige Faktoren, die das Pendel mehr in die Richtung einer aktiveren Klimapolitik lenken können:
            1) die Kosten für mehr Klimaschutz werden geringer. Im Extremfall könnten nichtfossile Energien billiger werden als fossile: Dann wäre die Umstellung auf nichtfossile Energien praktisch ein Selbstläufer
            2) die Gewissheit, dass der Klimawandel negative Auswirkungen hat steigt bei den Ländern, die heute am meiste Treibhausgase emittieren
            3) es bilden sich globale Instiutionen aus, die Weisungskompetenz haben was die Entwicklung hin zu nichtfossilen Energien haben. Möglich wären auch Marktmechanismen wie ein CO2-Preis, der für alle gilt.

  2. Wenn schon die Klimamodelle und Klimaprognosen mit sehr vielen Unsicherheiten belastet sind, ist die Berechnung von Schadenssummen erst recht ungenau. Wer will denn unterscheiden, welche Schäden durch den Klimawandel entstanden sind und welche Schäden ohnehin eingetreten wären?

    Beispiel aus unseren Breiten: Die Elbehochwasser. Mitte des 19. Jahrhunderts gab es ähnliche Hochwasserstände wie 2002 und 2013 (die Marken wurden bei großen Wetterereignissen damals schon angebracht).

    Einige behaupten, die Hochwasserereignisse im 21. Jahrhundert seien eindeutig Folge des Klimawandels. Andere verweisen auf die Hochwasserereignisse im 19. Jahrhundert. Wer hat recht? Wer zahlt?

  3. Hat schon jemand Entschädigung für die gestiegenen Stromkosten beantragt? Die hängen zumindest belegbar mit der CO2-Story zusammen.

    • Widerspruch: CO2-Emissionen kann man nicht nur mit Windrädern und Solarpanels senken, sondern auch mit AKW’s. Die werden in Deutschland aber gerade abgestellt.
      Die deutsche Energiewende ist für mich vor allem ein Atomausstieg und weniger eine völlige Abkehr von den fossilen Energien zumal in Deutschland weiterhin Kohlekraftwerke gebaut werden. Diese werden für den Fall benötigt, dass Wind und Sonne beide wenig Strom lieferen, wie das in einer Flaute und/oder bei Nacht oder trübem Wetter der Fall ist.

  4. Umweltforsch

    Lieber Herr Maier,

    ich habe mir die Argumentation von David Friedmann angesehen. Sie ist polemisch und nicht klimaökonomisch verankert. Es gibt zahlreiche ökonomische Studien zu den Nettoeffekte des Klimawandels, die in den IPCC-Berichten dokumentiert sind: Keine zeigt über 2050 hinaus „net benefits“. Außerdem ist das politische Problem nicht mit dem Hinweis auf Nettoeffekte lösbar – den es geht um sehr unterschiedlich verteilte Wirkungen. Es nützt den Ländern des Maghreb nichts, dass Länder in Nordeuropa eine Zeit lang vom Klimawandel netto Vorteile hätten. Es nützt den zunehmenden Hitzetoten im Sommer nichts, dass es im Winter weniger Kältetote gibt. Die potentielle Paretoverbesserung muss eine aktuelle sein, das sollte Friedmann als „academic economist, teaching in a law school“ verstehen.

  5. @Raimund Schwarze

    Die Antwort geht an Friedmans Argumentation vorbei. In erster Linie geht es darum ob eine ökonomische Analyse überhaupt möglich ist. Die Frage internationaler Kompensationen berührt er nicht.
    Den letzten Satz ihrer Antwort verstehe ich nicht:
    „Die potentielle Paretoverbesserung muss eine aktuelle sein, das sollte Friedmann als „academic economist, teaching in a law school“ verstehen.“ Warum sollte die paretoverbesserung nicht aktuell sein?

  6. Nebenbei bemerkt: D. Friedman ist auf einer Law school, weil er zu den wichtigsten Figuren im Feld „economics of law“ gehört. Falls sie das irritiert hat.

    • Umweltforsch

      Lieber Herr W.: Die Frage ist doch, was ist eine ökonomische Analyse? Wenn die Nettonutzen, oder der Kosten-Nutzen-Überschuss, allein entscheidend für die ökonomische Wohlfahrt allein wäre, gäbe ich Herrn Friedman recht. Das Maß ist aber das sog. Paretooptimum. Vereinfacht: Dass niemand besser gestellt werden kann, ohne jemanden anderen schlechter zu stellen. Dazu reicht nicht, dass die Gewinner die Verlierer kompensieren KÖNNTEN („potentielle Paretoverbesserung“), sondern – je nach Sachlage und Verständnis des ökonomischen Gegenstands – muss eine tatsächliche Kompensation möglich sein. Extremes Beispiel: (Abnehmende) statistische Todesfälle im Winter können nicht (zunehmende) statistische Todesfälle im Sommer kompensieren. Das wäre KEINE Paretoverbesserung, sondern ist eine reine Rechenübung. (Anmerkung: Ich kenne im übrigen Friedman, bin da völlig entspannt und undogmatisch.)

      • Sie haben die Frage wieder nicht beantwortet. Selbst wenn ich statt der Kosten-Nutzensumme das Paretooptimum heranziehe, haben sie längst nicht gezeigt, dass eine ökonomische Analyse möglich ist. Friedman’s Argumentation bleibt unberührt davon, ob Sie sich für ein Paretooptimum oder eine Nutzensumme entscheiden.

        Mal davon abgesehen ist mir nicht klar, wie das Paretooptimum normative Aussagen treffen kann. Jedes mal wenn ich in meiner Garage arbeite erzeuge ich potenzielle Kosten bei anderen Leuten.

        • Oder anders gesagt: Sie sind nicht wirklich in der Lage das Paretooptimum für meine Garagenarbeit zu berechnen, wie bitte möchten sie das Paretooptimum für Nationen berechnen bezüglich des Klimawandels berechnen?

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